¿Comunicación para todos? Implicancias del Servicio Universal a diez años de su sanción

Por María Clara Güida / Diciembre 2010.

El servicio universal (SU) es una herramienta que permite ampliar las posibilidades de la mayor parte de los habitantes un territorio para contar con un servicio mínimo de telecomunicaciones de nivel y calidad a precios razonables y accesibles, con independencia de la ubicación geográfica de su domicilio u otro tipo de limitaciones. Asimismo, tiende a generar los incentivos económicos necesarios para la prestación de aquellos servicios de telecomunicaciones que resultan económicamente poco atractivos para las empresas prestadoras. Este derecho fue consagrado por el Poder Ejecutivo nacional en tres oportunidades: mediante la Resolución 18.971 de la Secretaría de Comunicaciones en 1999, a través del Decreto 764/00 y, finalmente, en 2008, por medio del Decreto 558. Sin embargo, la ejecución del servicio universal no comenzó sino hasta noviembre de 2010 y desde esa fecha hasta la actualidad su implementación plena registra significativas demoras, lo que motiva el presente pedido de informes al Poder Ejecutivo, dada la relevancia del servicio comprometido.

De acuerdo con la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), “las políticas de servicio universal tienen básicamente por objeto poner ciertos servicios a disposición de todos los usuarios en el territorio de cada Estado, independientemente de su ubicación geográfica, con un nivel de calidad específica y, habida cuenta de las distintas circunstancias nacionales, a precios asequibles. También están concebidas para prestar o garantizar un servicio a las personas que no hayan podido ser atendidas en circunstancias normales. Éste es el caso, en particular, de las personas que viven en zonas donde los costos son elevados (regiones rurales o aisladas), de los grupos de ingresos reducidos o de las personas con discapacidades físicas tales como, por ejemplo, los invidentes o los sordos[1].

En este sentido, bajos los principios básicos de transparencia, no discriminación, neutralidad competitiva, tarifas razonables, justas y accesibles y contribución no gravosa de los prestadores, el SU apunta a garantizar tanto la inclusión social -al posibilitar que todos los sectores sociales accedan a un conjunto de servicios de telecomunicaciones- como la integración geográfica de distintas zonas del país -ya que, a través de la reducción de los costos de las comunicaciones, permite evitar que ciertas zonas o regiones queden aisladas o marginadas-.

Para el primer proveedor de telecomunicaciones de Gran Bretaña British Telecom (BT), el concepto de SU se encuentra basado en la premisa de que los servicios de telecomunicaciones juegan, en la actualidad, un rol primordial en nuestras sociedades: al permitir que todas las personas, sin importar quiénes sean y dónde se encuentren, tengan un acceso a cierto nivel básico de facilidades y servicios de telecomunicaciones dan lugar a que las mismas participar de forma plena en la sociedad moderna.

En Francia, por otra parte, se considera al SU como la provisión de un servicio telefónico de calidad a un precio accesible: el SU debe contemplar las tarifas y condiciones técnicas adecuadas para permitir que las categorías sociales con necesidades especiales, como las de bajos ingresos, accedan al servicio.

En otras palabras, el SU tiene como objetivo principal proveer una alta densidad telefónica a precios asequibles, generando los incentivos para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, incluso en circunstancias en que no existan los incentivos económicos para que las empresas los provean.

Ahora bien, es necesario distinguir entre los conceptos de acceso y de servicio universal. Mientras que el primero consiste en proveer el servicio básico de telecomunicaciones y es concebido en tanto objetivo a corto y mediano plazo tendiente a brindar un acceso razonable dentro de los límites de un trayecto medido, el segundo implica la provisión de un conjunto de servicios disponibles en función de la red de telecomunicaciones con que se cuente y es pensado como un objetivo más a largo plazo. Este último se basa en cuatro aspectos fundamentales: equidad distributiva, cobertura geográfica, igualdad material física y acceso a los diferentes sistemas de información que debe brindar la red de comunicación pública.

Para la UIT, en general, “las políticas de servicio universal tienden a promover o mantener la disponibilidad «universal» de conexiones de todas las poblaciones a las redes públicas de telecomunicaciones. (…) El servicio universal es un objetivo político concreto en muchos países industrializados, pero no es viable desde el punto de vista económico en la mayoría de los países en desarrollo, donde el principal objetivo es el acceso universal[2].

En suma, el SU consiste en promover la generación de los incentivos económicos necesarios para la prestación generalizada y a precios accesibles de los servicios de telecomunicaciones. En este sentido, el SU constituye -junto a la interconexión, la portabilidad y la desagregación del bucle- uno de los elementos fundamentales de la regulación para fomentar la competencia en el sector de las telecomunicaciones.

La organización del SU y de su financiación incide en la competencia en el sector, “si repercute en la viabilidad de los operadores establecidos o en el proceso de incorporación de nuevos competidores[3]. Por tanto, la forma en que se atribuyen y financian sus obligaciones gravita en la manera en que los diversos tipos de empresas, consumidores e, incluso, los contribuyentes en su totalidad, comparten el excedente generado por la actividad en el sector de las telecomunicaciones. Se puede observar, entonces, una gran heterogeneidad de criterios en cuanto a la forma de diseño e implementación de las políticas de SU.

En nuestro país, los primeros intentos de implementar el SU estuvieron relacionados con el proceso de desregulación de las telecomunicaciones iniciado durante la década del ’90. Se siguieron por ese entonces los principios indicados por la doctrina internacional en la materia, según la cual para un adecuado desarrollo del sector en un régimen de competencia resulta necesario considerar tanto el régimen general de interconexión como el sistema de regulación tarifaria y el mecanismo de financiación de las obligaciones del SU.

Debe tenerse en cuenta que el SU “históricamente -en un contexto de ausencia de competencia- fue concebido como una obligación de la empresa estatal de telecomunicaciones o, en su caso, de la empresa prestadora del servicio de telefonía; y su concepto está asociado a la necesidad de garantizar el derecho de la población a comunicarse (…) en la actualidad la transformación estructural que se ha producido a partir del desarrollo tecnológico ha posibilitado el quiebre de la concepción tradicional de esta industria como monopolio natural, permitiendo el surgimiento de múltiples empresas de telecomunicaciones en un mismo o en distintos segmentos y servicios del mercado (…) la obligación de servicio universal y su mecanismo de financiación está forzado a evolucionar y a adecuarse al nuevo escenario que se presenta para el sector[4].

El SU fue normativamente incorporado en nuestro país a través diversos intentos regulatorios del Poder Ejecutivo nacional, que se reseñan a continuación:

Decreto 264/1998. Telecomunicaciones. Desregulación.

El artículo 8º de este decreto dictado el 10 de marzo de 1998 (B.O. 13/03/98) instruye a la SECOM a fin de que en un plazo de 180 días dicte el Reglamento General del Servicio Universal, el cual debía: 1. definir su concepto y alcance (servicios incluidos en el mismo, telefonía local fija y/o móvil, acceso a servicios de emergencia, acceso a servicios de operadora, acceso a servicios nacionales e internacionales, acceso a Internet, etc.), los clientes que se beneficiarían con los servicios (jubilados, clientes de bajo ingresos, etc.), los servicios de telefonía pública social, escuelas y bibliotecas como asimismo las áreas a beneficiar; 2. definir el precio que considerado razonable dichos referidos servicios; 3. definir la metodología para establecer los costos del operador para brindar los referidos servicios; 4. establecer los mecanismos de financiación del eventual déficit resultante; 5. definir el segmento del servicio que, en cada caso, debía ser financiado por esta vía (acceso al servicio, mantenimiento del servicio, etc.); 6. estando todos los operadores que utilicen las facilidades de la Red Telefónica Pública Nacional (RTPN) obligados a financiar el SU, en ningún caso se impondrían obligaciones o gravámenes especiales a un operador, que pudieran significar un trato discriminatorio, siendo que el financiamiento se debía efectuar siguiendo parámetros de proporcionalidad.

Para la elaboración de este reglamento se debía considerar la experiencia nacional e internacional en la materia, se especificarían los servicios y las condiciones comprendidas dentro del concepto de SU, adoptando para ello un criterio dinámico de adecuación a la evolución del mercado de las telecomunicaciones y al desarrollo del país. Los mecanismos de financiación se establecerían atendiendo especialmente a la experiencia de países con mercados telefónicos desregulados de América y Europa.

Conforme al compromiso asumido ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) no se considera que las obligaciones del SU sean anticompetitivas per se, en tanto sean administradas de manera transparente, no discriminatoria y con neutralidad en la competencia, y no sean más gravosas que lo necesario para el tipo de servicio universal que se defina.

Finalmente, el decreto establecía que, previamente al dictado del RGSU se elaboraría un Documento de Consulta, en los términos de lo dispuesto por la Resolución 57/96 de la SECOM.

Resolución 1250/1998 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Adopción del procedimiento de Documento de Consulta previsto en el Reglamento aprobado por Resolución 57/96, a los fines de tratar el Documento sobre Servicio Universal.

Mediante esta resolución del 22 de mayo de 1998 (B.O. 29/05/98), la SECOM aprobó el Documento de Consulta de Servicio Universal y se invitó a los licenciatarios e interesados en general para que manifestaran sus opiniones respecto del alcance, definición y mecanismo de financiación del SU.

En este documento se puso de manifiesto que “el sentido de definir el Servicio Universal está orientado a permitir la igualdad de oportunidades para los habitantes cualquiera sea su nivel de ingresos y su ubicación geográfica” y, en este sentido, se estimó conveniente, a los fines de evaluar las distintas alternativas para la implementación del SU, considerar los principios de transparencia, equidad horizontal y vertical, eficiencia, costo-efectividad, flexibilidad, y compatibilidad con la competencia.

Resolución 2559/1998 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Audiencia Pública. Reglamentos Varios.

Por medio de esta resolución dictada el 27 de noviembre de 1998 (B.O. 02/12/98) se convocó a una Audiencia Pública, con el objeto de efectuar un nuevo análisis de la cuestión, en función de las consideraciones efectuadas por los interesados al Documento de Consulta aprobado por la Resolución 1250/98 de la SECOM. Entre los representantes de las empresas y organizaciones intermedias que expresaron su opinión en las instancias públicas instrumentadas se encontraban la Cámara de Informática y Comunicaciones de la República Argentina (CICOMRA), la Cámara Argentina de Desarrollo y Aplicaciones Satelitales, Telecomunicaciones Internacionales de Argentina S.A., TESAM, IMPSAT S.A., KEYTECH S.A., la Compañía de Radiocomunicaciones Móviles S.A. (MOVICOM), la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la República Argentina (AMCHAM), la Federación de Cooperativas del Servicio Telefónico Sur (FECOSUR), la Federación de Cooperativas de Telecomunicaciones Ltda. (FECOTEL), Sistemas Electrónicos de Seguridad (SES), la Cooperativa Telefónica de Villa Gobernador Gálvez Ltda., Telefónica de Argentina S.A., Telecom Argentina Stet France Telecom S.A., NEXTEL S.A., Supercanal Holding S.A., la Asociación Argentina de Televisión por Cable (ATVC), entre otros.

Resolución 18.971/1999 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones.

Por medio de esta norma sancionada el 5 de julio de 1999 (B.O. 22/07/99), se aprobó el RGSU, considerando la experiencia internacional en la materia y adoptando un criterio dinámico de adecuación a la evolución del mercado de las telecomunicaciones. Dicho Reglamento regula los mecanismos administrativos, económicos y jurídicos diseñados para regir la implementación y financiamiento del SU y define los objetivos de la implementación del sistema, los cuales están orientados a: “la promoción de igualdad de oportunidades de acceso a los servicios de telecomunicaciones por parte de todos los habitantes de la República Argentina; el incremento del grado de penetración de los servicios de telecomunicaciones; el desarrollo de los servicios de telecomunicaciones que permiten externalidades sociales positivas; la integración regional del país y el favorecimiento de la cultura, la educación y la salud”.

En dicho contexto, la norma entiende el concepto de SU como “una herramienta de igualación de los distintos segmentos que componen la sociedad, atendiendo a sus diversas capacidades y situaciones económico sociales y geográficas, constituyendo de tal modo y al mismo tiempo un instrumento de integración regional de la república”.

Con el objetivo de proveer de total transparencia la administración del SU, el artículo 11º del RGSU crea el Comité de Gestión de Servicio Universal como un organismo en el que tuviera representatividad la totalidad de los sectores involucrados en la provisión del SU.

Esta norma fue abrogada, posteriormente, por el artículo 8º del Decreto 764/2000, del 3 de septiembre de 2000 (B.O. 05/09/00).

Resolución 1991/1999 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones.

Esta resolución, del 13 de octubre de 1999 (B.O. 18/10/99) modificó el cronograma fijado por el RGSU, con el objetivo de revisar los criterios temporales de constitución del Comité de Gestión del Servicio Universal, “dada la complejidad de los mecanismos de selección de los integrantes del cuerpo, a fin de asegurar su acabada representatividad del sector que los propone”, y estableció el 1º de diciembre de 1999 como fecha límite para la conformación del mentado Comité.

Resolución 3724/1999 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones.

Dictada el 29 de noviembre de 1999 (B.O. 03/12/99), esta norma establece que las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas deben designar un representante para que integre el Comité de Gestión del Servicio Universal. Entre las asociaciones se menciona a Acción del Consumidor (ADELCO), Comité del Consumidor (CODELCO), Protección de Consumidores del Mercosur (PROCONSUMER), Asociación Vecinal Belgrano “C”, Asociación Civil Formoseña de Defensa del Consumidor, Unión de Usuarios y Consumidores (UUC), Asociación de Consumidores y Usuarios de la Argentina (ADECUA), Consumidores Argentinos, Defensa de Usuarios y Consumidores (DUC), Asociación Civil Cruzada Cívica, Consumidores Libres.

Resolución 27/2000 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones.

Esta resolución, aprobada el 12 de enero de 2000 (B.O. 19/01/00), modifica la Resolución 1991/1999 SECOM y amplía los plazos fijados en la misma para la constitución del Comité de Gestión del Servicio Universal, los que quedan fechados para el 1º de diciembre de 2000.

Resolución 131/2000 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones.

Aprobada el 9 de marzo de 2000 (B.O. 13/03/00), esta norma suspende por 90 días los giros al Comité de Gestión del Servicio Universal dispuestos por la Resolución 18.971/1999 y correspondientes a la contribución del 0,1% del Fondo del Servicio Universal creado por dicha norma en su artículo 15º, inciso 1. Dicha acción es tomada como consecuencia del incumplimiento de la normativa que obliga a la constitución de dicho Comité y al dictado de su estatuto y del estatuto del Administrador del Fondo del Servicio Universal.

Decreto 764/2000. Telecomunicaciones. Desregulación de los servicios.

El Decreto 764/2000 de Desregulación de los Servicios de Telecomunicaciones fue dictado el 3 de septiembre de 2000 (B.O. 05/09/00) con el objeto de posibilitar el ingreso de nuevos operadores al mercado, y constituye el actual marco regulatorio de las telecomunicaciones. Conforme al principio según el cual la existencia de un mercado competitivo no sólo constituye un derecho de los operadores sino, fundamentalmente, del usuario, este decreto dispone la apertura a la competencia de los servicios de telecomunicaciones. Con la premisa de establecer el marco regulatorio integral que regiría la prestación de los servicios en un entorno abierto, “sin restricción alguna”, el decreto se conformó con 4 Reglamentos:

  1. Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones
  2. Reglamento Nacional de Interconexión

III. Reglamento General del Servicio Universal

  1. Reglamento sobre Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico

En particular, el Reglamento General de Servicio Universal (RGSU) señala la necesidad de asegurar el acceso de los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas.

En primer lugar, el RGSU define en su artículo 5º sus objetivos generales, entre los cuales se cuentan los siguientes: “a) Que los habitantes de la República Argentina, en todo el territorio nacional, tengan posibilidades de acceder a los servicios de telecomunicaciones, especialmente aquéllos que viven en zonas de difícil acceso, o que tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales. b) Promover la integración de la Nación. c) Favorecer la cultura, educación y salud pública, el acceso a la información, las comunicaciones entre instituciones educativas, bibliotecas, centros de salud, etc.

Luego, en el artículo 6º define el concepto de SU en tanto “conjunto de servicios de telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y precios accesibles, con independencia de su localización geográfica. Se promueve que la población tenga acceso a los servicios esenciales de telecomunicaciones, pese a las desigualdades regionales, sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos. El SU es un concepto dinámico, por lo que se debe revisar periódicamente su contenido, analizando los servicios que engloba y las condiciones de prestación, en virtud de la demanda de los servicios, la evolución tecnológica y las necesidades insatisfechas. Inicialmente se satisfarán las carencias de telefonía básica y, en segunda instancia, de acceso a Internet”.

Cabe destacar que esta definición considera al SU como un concepto dinámico, en correspondencia con el principio de flexibilidad y adaptabilidad de los servicios -de vital importancia en un ambiente de vertiginoso desarrollo tecnológico y continua evolución de las necesidades sociales-.

En cuanto a la implementación, el RGSU prevé el otorgamiento de subsidios a las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones o a clientes específicos, en pos de generar los incentivos económicos necesarios, donde éstos no existieran, a través de un mecanismo que pretende ser neutralmente competitivo.

Los montos que se destinen a tales subsidios provendrán del Fondo Fiduciario de Servicio Universal (FFSU), que se constituirá con el aporte de todas las empresas prestadoras, determinándose dicho aporte en función de la aplicación de una tasa (1%) sobre los ingresos netos de impuestos de dichas empresas.

De acuerdo con el artículo 19º, “los Prestadores de servicios de telecomunicaciones tendrán una obligación de aporte de inversión al Fondo Fiduciario del SU equivalente al UNO POR CIENTO (1%) de los ingresos totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas que los graven o, en caso de otorgarse la exención del artículo 22 del presente Reglamento, cumplir con las obligaciones allí establecidas. El Fondo podrá integrarse asimismo con donaciones o legados”.

Ahora bien, para la asignación de tales subsidios, el artículo 8º establece que “los Programas del SU comprenden las siguientes tres categorías: i) Zonas de Altos Costos, ii) Clientes o Grupos de Clientes y iii) Servicios específicos”. En este sentido, el RGSU establece las zonas de altos costos y deficitarias cuyos clientes son elegibles a los fines de la percepción de los subsidios del SU y define aquellos clientes o grupos de clientes que, por sus características de consumo, son deficitarios a los efectos de la prestación del servicio telefónico fijo, independientemente de su localización geográfica, incluyéndose a aquellos clientes que, por sus impedimentos físicos, requieren una prestación más onerosa del servicio y aquellos servicios de telecomunicaciones que, por razones de política nacional, el Estado decide promover -fijando por ejemplo las tarifas- y generando con ello condiciones de prestación ajenas a los estándares comerciales.

En otras palabras, este reglamento pretende tanto facilitar a la población el acceso al servicio telefónico fijo así como también subsidiar aquellos servicios no rentables, cumpliendo en general con los atributos que se requieren para una eficiente prestación del SU.

Resolución 50/2001 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Reglamento General de Servicio Universal (RGSU). Conformación de Grupo de Trabajo.

Sancionada el 26 de enero de 2001 (B.O. 02/02/01) esta resolución crea el Grupo de Trabajo dispuesto por el artículo 27º del RGSU a efectos del análisis de los parámetros de entrada para el modelo de cálculo denominado Modelo Híbrido de Costos (Hybrid Cost Proxy Model, HCPM), con el objetivo de determinar el costo evitable de largo plazo de prestación del SU, los beneficios no monetarios de la prestación de sus obligaciones y el déficit de acceso o costo neto de la prestación del mismo.

De acuerdo con esta resolución, dicho Grupo será coordinado por el Ingeniero Alfredo Luis Acuña y estará integrado por 2 representantes de la SECOM, 2 de la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor y 2 de la CNC. Asimismo, establece que la SECOM podrá, a su criterio, ampliar el Grupo de Trabajo convocando a representantes del campo académico y a consultores de nivel internacional.

Por otra parte, la normativa invita a participar en una Comisión Consultiva del Grupo de Trabajo -que debe funcionar a modo de comisión asesora del mentado Grupo-, a representantes de cada prestador histórico, de la Federación de Cooperativas de Telecomunicaciones Ltda. y Federación de Cooperativas del Servicio Telefónico de la Zona Sur Ltda., de la Cámara de Informática y Comunicaciones de la República Argentina, toda otra Cámara Empresarial y a todo otro prestador que manifieste su voluntad de participar.

Resolución 248/2002 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Creación de Grupo de Trabajo.

Sancionada el 15 de noviembre de 2002 (B.O. 20/11/02), esta norma deroga la Resolución 50/2001 SECOM y crea nuevamente el Grupo de Trabajo, de acuerdo a lo establecido por el artículo 27 del RGSU.

Según la norma, las funciones prioritarias de este Grupo son analizar los parámetros de entrada del modelo de cálculo denominado Modelo Híbrido de Costos, versión 2.6 o de versiones y modelos más evolucionados que pudiera adoptar la Autoridad de Aplicación, así como recomendar las modificaciones que fuere menester realizar a los mismos, para la determinación del costo evitable de largo plazo de prestación del Servicio Universal en la República Argentina; analizar los generadores de beneficios no monetarios de la prestación de las obligaciones del Servicio Universal en la República Argentina y calcular el déficit de acceso o costo neto de la prestación.

Por otra parte, se invita a los representantes de los Prestadores de Servicios de Telecomunicaciones, Federaciones y Cámaras Empresariales, a inscribirse en el Registro habilitado a tal efecto con el objetivo de integrar una Comisión Consultiva de dicho Grupo, la cual tendrá por objeto emitir informes no vinculantes, a requerimiento del Grupo y participar de aquellas reuniones a las que sea convocada por éste. Además, la resolución establece que el Grupo constituirá y coordinará Foros de Opinión, organizados por áreas temáticas, en forma complementaria a la labor de la Comisión Consultiva, a efectos de recibir información, opiniones y comentarios, de todos los actores y sectores involucrados en la prestación del Servicio Universal de la o afectados por dicho servicio. Dichos Foros deberán incluirse en la página institucional que posee la SECOM en Internet, donde se podrán remitir las opiniones, comentarios e información vía correo electrónico y consultar lo manifestado por los demás participantes sobre cada tópico planteado en dichos foros.

Resolución 80/2007 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Condiciones. Observación.

Esta norma sancionada el 8 de junio de 2007 (B.O. 14/06/07) establece las condiciones que deben observar los prestadores de servicios de telecomunicaciones, hasta tanto se constituya efectivamente el Fondo Fiduciario del Servicio Universal, creado por el artículo 10º del Anexo III del Decreto 764/2000.

Para ello, su artículo 1º dispone que los prestadores de servicios de telecomunicaciones, según corresponda, deberán proceder a la apertura de una cuenta especial, individualizada y a su nombre, en moneda de curso legal, en el Banco de la Nación Argentina, donde se depositarán los montos correspondientes al mes inmediato anterior, dentro de los primeros diez días corridos del mes subsiguiente al período devengado. El artículo 5º establece la obligación de los prestadores de servicios de telecomunicaciones de informar mensualmente a la CNC, dentro de los primeros quince días corridos de cada mes, los montos depositados en la cuenta. Asimismo, estipula que dichos prestadores deberán presentar una Declaración Jurada en la que se individualizarán las sumas que corresponden ingresar en concepto de aporte de inversión.

Finalmente, el artículo 10º crea una Comisión de Trabajo ad hoc, integrada por representantes de esta SECOM y de la CNC, con el fin de analizar los programas existentes y evaluar su incidencia.

Decreto 558/2008. Telecomunicaciones. Reglamento General del Servicio Universal. Sustitución del Anexo III del Decreto Nº 764/2000.

Mediante este Decreto sancionado el 3 de abril de 2008 (B.O. 04/04/08) se introdujeron modificaciones sustanciales al RGSU aprobado mediante el Decreto 764/2000. Entre los principales aspectos modificados se cuentan la propia definición de SU, los principios generales que lo rigen, las categorías subsidiables, el financiamiento y los programas a implementar.

En cuanto a la definición, el artículo 2º establece que el SU es “el conjunto de servicios y programas, variables en el tiempo, definidos por el Estado Nacional, destinados a la población en general con una determinada calidad y a precios accesibles, a los que se deberá tener acceso, con independencia de su localización geográfica y sus condiciones sociales, económicas y las referidas a impedimentos físicos”. Asimismo, establece que “para efectuar la calificación de los servicios y programas, la Autoridad de Aplicación podrá considerar la totalidad de los servicios de telecomunicaciones, sin importar tecnologías. La Autoridad de Aplicación podrá modificar, adaptar e incorporar servicios y programas, conforme las necesidades de la población lo requieran. Sin perjuicio de los servicios y programas que la Autoridad de Aplicación defina en el marco del presente reglamento, las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) tienen la obligación de expandir la red de telefonía fija en un plazo de SESENTA (60) meses, en el total del ámbito geográfico de sus respectivas regiones, a partir de la entrada en vigencia del presente decreto. La Autoridad de Aplicación determinará en cada caso si las LSB podrán financiar dicha obligación con los fondos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal”.

En relación a los principios generales que rigen el SU se cuentan los siguientes: “igualdad de oportunidades, flexibilidad y adaptabilidad, consistencia interna, eficiencia, transparencia y estabilidad”, quedando fuera del RGSU el principio de neutralidad competitiva, anteriormente comprendido en el Decreto 764/2000.

Las categorías subsidiadas según la nueva normativa son: “a) áreas no cubiertas o con necesidades insatisfechas: áreas excluidas de la obligación de servicio a tarifa básica por parte de los prestadores históricos; y b) grupos de clientes con necesidades insatisfechas: grupos de clientes que por sus necesidades sociales especiales o por características físicas, económicas, o de otra índole, tengan limitaciones de acceso a los servicios, independientemente de su localización geográfica”.

Respecto del financiamiento, éste provendrá del aporte del 1% de la totalidad de los ingresos devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de impuestos y tasas que los graven, obtenidos por los prestadores de servicios de telecomunicaciones del país. Dichos aportes integrarán el Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU), el cual estará integrado, también, por donaciones o legados y cooperaciones financieras no reembolsables -de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 24.441 y sus modificatorias-, pero no podrás integrarse aportes provenientes del Estado Nacional.

Además, el artículo 8º establece que el FFSU se debe implementar mediante la suscripción de un contrato de fideicomiso -cuyo modelo debe ser elaborado por los prestadores y aprobado por la Autoridad de Aplicación- y que el carácter de Fiduciante corresponde a los prestadores.

Por otra parte, el artículo 9º establece que el FFSU contará con la asistencia de un Comité Técnico integrado por siete miembros -con idoneidad técnica y experiencia en la materia- designados de la siguiente forma: dos por la SECOM, uno por la CNC, tres por los prestadores (dos de los cuales deben ser designados por las Licenciatarias del Servicio Básico y el tercero por el resto de los operadores, excluidos los Operadores Independientes) y uno por los Operadores Independientes.

Finalmente, en cuanto a los programas a implementar, de acuerdo con el artículo 6º, la Autoridad de Aplicación tendrá a su cargo la función de redefinir aquellos previstos en el Anexo III del Decreto 764/2000 en pos de garantizar la continuidad de los que se encuentren en ejecución y la implementación de los que se redefinan como tales. Además, se establece que “tendrán el carácter de programas iniciales aquellas prestaciones distintas de las previstas en el Anexo III del Decreto 764/00 desarrolladas por los Licenciatarios y que la Autoridad de Aplicación determine que involucran prestación de Servicio Universal”.

Resolución 73/2008 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Reglamento General del Servicio Universal.

Aprobada el 14 de mayo de 2008 (B.O. 19/05/08), esta norma requiere a los sujetos comprendidos en los incisos c) y d) del artículo 9º del Anexo del Decreto 558/2008 y a la CNC que procedan a designar a los miembros que deben conformar el Comité Técnico. Asimismo, convoca a la primera reunión de dicho Comité.

Resolución 7/2009 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Aprueba Modelo de Contrato de Fideicomiso.

Por medio de esta resolución sancionada el 14 de enero de 2009 (B.O. 16/01/09) se aprueba el Modelo de Contrato de Fideicomiso por el que se implementará el FFSU estipulado por el Decreto 558/2008.

Asimismo, se aclara que “la comisión del Fiduciario será calculada exclusivamente sobre los fondos efectivamente recaudados en el período mensual correspondiente, no aplicándose sobre los montos remanentes de Bienes Fideicomitidos recaudados en períodos anteriores. Esta comisión se aplicará exclusivamente sobre los depósitos mensuales que los Fiduciantes se encuentren obligados a realizar por los ingresos que devengue la prestación de sus servicios a partir del mes siguiente al de la efectiva constitución del Fideicomiso y de habilitación de la correspondiente Cuenta Recaudadora. No devengará comisión ni honorario alguno en favor del Fiduciario la eventual realización por parte de los Fiduciantes de depósitos correspondientes a períodos anteriores a dicho mes”.

Resolución 88/2009 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Aprueba Modelo de Contrato de Fideicomiso. Programa “Telefonía e Internet para Localidades sin Cobertura de Servicio Básico Telefónico”. Metodología para la Presentación de Proyectos de Perfil.

Aprobada el 27 de abril de 2009 (B.O. 04/05/2009), esta norma aprueba la Metodología para la Presentación de Proyectos de Perfil que, como Anexo II, forma parte del Programa “Telefonía e Internet para Localidades sin Cobertura de Servicio Básico Telefónico”.

Dicho Programa debe ser ejecutado mediante la utilización de los recursos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, ingresados a la cuenta recaudadora fiduciaria, -de conformidad con los procedimientos establecidos por el Decreto 558/2008-, con el objeto de implementar proyectos destinados a la prestación de servicio de telefonía local, larga distancia nacional e internacional y servicio de valor agregado (Acceso a Internet) en localidades sin cobertura de Servicio Básico Telefónico. De acuerdo con la norma, “en ningún caso, los subsidios tendrán por fin la implementación de proyectos vinculados con obligaciones preexistentes que resulten del marco normativo por el que se obtuvo la licencia)”.

Resolución 147/2010 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Programa Internet para Establecimientos Educativos.

A través de esta resolución sancionada el 1º de noviembre de 2010 (B.O. 01/12/10) se aprueba el Programa “Internet para Establecimientos Educativos”, cuyo objetivo es el de bonificar el servicio de Internet Banda Ancha a establecimientos educativos de gestión estatal y cuya implementación debe realizarse mediante la utilización de los recursos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, ingresados a la cuenta recaudadora fiduciaria, de conformidad con los procedimientos establecidos por el Decreto 558/2008.

Resolución 148/2010 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Programa Internet para Bibliotecas Populares.

Por medio de esta norma sancionada el 1º de noviembre de 2010 (B.O. 01/12/10), se aprueba el Programa “Internet para Bibliotecas Populares”, cuyo objetivo es el de bonificar el servicio de Internet Banda Ancha a Bibliotecas Populares (BP) y cuya implementación debe realizarse mediante la utilización de los recursos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, ingresados a la cuenta recaudadora fiduciaria, de conformidad con los procedimientos establecidos por el Decreto 558/2008.

Resolución 154/2010 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Metodología de Ingreso de los aportes del Servicio Universal a la Cuenta Recaudadora Fiduciaria.

A través de esta resolución sancionada el 11 de noviembre de 2010 (B.O. 03/12/10) se aprueba la metodología de ingreso de los aportes del SU a la cuenta recaudadora fiduciaria del FFSU.

Resolución 9/2011 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Programa de Infraestructura y Equipamiento.

Sancionada el 13 de enero de 2011 (B.O. 26/01/11), esta norma aprueba el Programa “Infraestructura y Equipamiento”, con el objeto de desarrollar una nueva infraestructura, actualizar la existente y/o adquirir equipamiento.

Resolución 69/2011 – Secretaría de Comunicaciones. Telecomunicaciones. Resolución 9/2011. Prórroga.

Por medio de esta resolución sancionada el 21 de junio de 2011 (B.O. 25/07/11), se prorroga por veinte días el plazo establecido para dar cumplimiento a la presentación de proyectos de inversión, de acuerdo al artículo 3º de la Resolución 9/2011.

En suma, el repaso por el marco normativo nos permite comprobar que recién luego de 10 años de inactividad, el día 30 de noviembre de 2010 comenzó la puesta en marcha del SU, al suscribirse en la sede del Banco Itaú BBA, el Contrato de Fideicomiso mediante el cual se concretó la constitución del Fondo Fiduciario del Servicio Universal. Dicho contrato tuvo como Fiduciantes Originales a las empresas Wiltel Comunicaciones S.A., NSS S.A., Infracom de Infraestructuras S.A. y Alvis S.A y, como primeros adherentes, a las empresas AMX Claro, Ertach, Telmex, Telefónica de Argentina, Telefónica Móviles de Argentina, Telecom Argentina, Telecom Personal, Telecentro S.A., Telefónica International Wholesale Services Argentina S.A., G.C. SAC Argentina S.R.L., Global Crossing S.A. y NEXTEL Communications Argentina S.R.L.

A partir de la suscripción del Contrato se inició el proceso de adhesión de los prestadores de servicios de telecomunicaciones, de conformidad con el Artículo 7º del Decreto 558/2008 (Aportes del Servicio Universal) y las cláusulas 3.1 y 7.1 del modelo de contrato de fideicomiso, aprobado por la Resolución 7/2009 SECOM.

Ahora bien, cabe destacar que con anterioridad a la implementación del FFSU en el año 2010, las empresas de telefonía celular Movicom BellSouth (hoy MoviStar), Unifón (hoy MoviStar), CTI (hoy Claro) y Personal fueron llevadas ante la Justicia -mediante acciones colectivas impulsadas por la Unión de Usuarios y Consumidores (UUC)- por haber trasladado a los usuarios con planes prepagos los conceptos de Fondo Fiduciario para el Servicio Universal (1% de la factura, con el objetivo de financiar las obras de expansión del servicio) y Tasa de Control, Fiscalización y Verificación (0,5% de la factura, con el fin de sostener el organismo de control -la CNC-) y cobrado dichos montos durante seis meses en el año 2001.

Haciendo uso de la legitimación conferida por los artículos 52º y 55º de la Ley Nº 24.240 de Defensa al Consumidor a las asociaciones de defensa del consumidor, la UUC pidió en todas las acciones el cese del cobro ilegal, la restitución de las sumas cobradas con intereses y la aplicación de una indemnización con un crédito equivalente al 25% del importe cobrado de acuerdo con lo establecido en el párrafo sexto del artículo 31º de la mentada norma.

Mientras que la causa contra Personal fue rechazada por la Justicia, las otras tres prosperaron: dos de ellas (CTI y Movicom) fueron resueltas en segunda instancia y la tercera (Unifón) aún aguarda sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La primera acción colectiva en beneficiar a los usuarios fue la iniciada contra la empresa Movicom, que en 2007 fue resuelta por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV. La Cámara hizo lugar en todas sus partes a la demanda colectiva y ordenó la restitución de los cargos indebidamente cobrados por la empresa de telefonía celular en las cuentas de sus clientes bajo la supervisión de la CNC y del Defensor del Pueblo. Sin embargo, el cumplimiento del fallo fue dilatado por la empresa, que luego fue multada e intimada a devolver el dinero a los usuarios en sus facturas de los meses de junio y julio de 2009.

La causa contra CTI (AMX Argentina, hoy Claro) fue resuelta en marzo de 2010 cuando la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV -a cargo de los jueces Jorge Eduardo Morán, Sergio Gustavo Fernández y Luis M. Márquez- falló a favor de la UUC y ordenó a la empresa restituir, en el plazo de 60 días, las sumas cobradas con intereses más la aplicación de una multa del 25% del monto cobrado. Anteriormente, en junio de 2008, la juez de primera instancia Susana Córdoba había ordenado a la compañía la devolución de dichos montos a los usuarios.

Finalmente, es necesario señalar algunas cuestiones relacionadas con las demoras e irregularidades actuales en la implementación del SU.

En los párrafos 7º y 8º de los considerandos del Decreto 558/08 se explicita que “las conclusiones del informe final del Grupo de Trabajo mencionado y la realidad imperante, que da cuentas de la necesidad de dar adecuada y pronta respuesta a los distintos sectores que resultan beneficiarios de los programas y servicios comprendidos en el Servicio Universal, exigen proceder a una revisión del Reglamento General del Servicio Universal; en orden a viabilizar su efectiva instrumentación sobre la base de mecanismos y procedimientos dotados de simplicidad, transparencia y dinamismo que permitan satisfacer adecuadamente los fines comprometidos en el marco de razonables pautas temporales” y que “en dicho contexto, se llevaron adelante los estudios necesarios, a los fines de la adecuación y armonización de los instrumentos previstos por la reglamentación vigente, sus contenidos y las necesidades y particularidades de los distintos sectores involucrados”, respectivamente. Sin embargo, ni los estudios ni el informe final realizados por el Grupo de Trabajo se encuentran publicados en sitio alguno.

En el párrafo 26º de los considerandos de dicho Decreto se afirma, además, que “la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) ha emitido opinión en virtud de lo establecido por el Inciso i) del Artículo 104 de la Ley Nº 24.156”. No obstante, dicho informe u opinión no se encuentra publicado ni en el sitio web de la SECOM así tampoco como en el de la SIGEN.

De acuerdo con el artículo 2º del Reglamento del Servicio Universal aprobado por el Decreto anteriormente mencionado, las Licenciatarias del Servicio Básico Telefónico (LSB) “tienen la obligación de expandir la red de telefonía fija en un plazo de SESENTA (60) meses, en el total del ámbito geográfico de sus respectivas regiones”, a partir de la entrada en vigencia del decreto. En este sentido, es necesario conocer el nivel de expansión de la red de telefonía fija alcanzado por las LSB desde la sanción del Decreto 558/08 hasta la fecha.

El artículo 7º del Reglamento General de Servicio Universal consagrado por el Decreto 764/00 establecía como principios generales la igualdad de oportunidades, flexibilidad y adaptabilidad, consistencia interna, neutralidad competitiva, transparencia y estabilidad, y eficiencia; sin embargo, el artículo 3º del nuevo Reglamento mantiene los mismos principios pero excluye la neutralidad competitiva, considerado por los especialistas en la materia como uno de los más relevantes. Consideramos pertinente preguntar por las razones que han llevado a que la “neutralidad competitiva” ya no forme parte de dichos principios.

De acuerdo con el artículo 6º del nuevo Reglamento, “la Autoridad de Aplicación redefinirá los programas iniciales previstos en el Anexo III del Decreto Nº 764 de fecha 3 de setiembre de 2000, en orden a garantizar, según el caso, la continuidad de aquellos que se encuentran en ejecución y la implementación de los que se redefinan como tales”. Es necesario, entonces, indagar acerca de aquellos programas que han sido confirmados, aquellos que se han redefinidos y aquellos que han sido concluidos por la SECOM.

Según, el artículo 20º del mentado Reglamento, “si se detectaran diferencias en los montos consignados en las declaraciones juradas o el prestador no ingresara los montos correspondientes en el Fondo Fiduciario del Servicio Universal, la Autoridad de Control, intimará al Prestador a regularizar la situación, bajo apercibimiento de aplicar el régimen sancionatorio vigente”. En tanto la página del organismo en cuestión nada menciona respecto de reclamos e intimaciones en materia de aplicación del Reglamento del SU, consideramos necesario preguntar por la cantidad de reclamos que se han registrado hasta la fecha y de intimaciones que ha debido realizar la CNC en su carácter de Autoridad de Control a los Prestadores en infracción.

El artículo 4º del Decreto 764/00, establece un Consejo de Administración integrado por 10 miembros: 1 por el Ministerio de Economía, a propuesta del Secretario de Comunicaciones; 1 por la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor; 1 por la CNC; 2 por los prestadores, los que deberán rotar cada año; 1 por los Operadores Independientes; 3 por las Provincias, a propuesta del Consejo Federal de Inversiones; 1 por las Asociaciones de Consumidores- sería el órgano encargado de la administración del Fondo. Sin embargo, el nuevo Reglamento sólo prevé en su artículo 1º la existencia de un Comité Técnico, en tanto órgano “que asiste al Fondo Fiduciario del Servicio Universal”. Si por fiduciario se entiende al administrador, de la lectura de diversos documentos y de manera indirecta puede llegar a interpretarse que el Banco Itaú sea el fiduciario seleccionado en calidad de administrador, pero ello no queda claro, con lo cual es menester preguntar por quién se encuentra efectivamente a cargo de su administración.

En virtud del artículo 1º, inciso a), punto i. del Anexo de la Resolución 154/10 SECOM los Prestadores deberán ingresar en la cuenta recaudadora fiduciaria los montos de los aportes correspondientes a partir de la entrada en vigencia de la Resolución 80/07 hasta el último depósito que debió haberse efectuado a la fecha de la notificación de los datos identificatorios de la cuenta recaudadora fiduciaria y aquellos que durante ese período, por distintos motivos, no se hubieran depositado, quedando excluidas las obligaciones correspondientes al período comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 14 de junio de 2007. En tanto la página web del organismo actuante en calidad de aplicación no brinda detalle alguno al respecto, cabe indagar acerca del monto total de dinero depositado en el FFSU y qué han cumplido con esta disposición, así como aquellos que no lo han hecho hasta el momento.

En suma, podemos decir que al día de hoy la implementación de este servicio que propende a la inclusión social de todos los ciudadanos y a la integración geográfica de nuestro país es profundamente inadecuada y atrasa preocupantemente respecto de los principios en base a los cuales fue inicialmente pensada: “era la manera más idónea para conjugar el desarrollo del mercado con la satisfacción de las necesidades de los siempre olvidados[5].

[1] UIT (2006): Informe sobre las soluciones innovadoras en materia de gestión y financiación de las políticas de servicio y acceso universales. Cuestión 7-1/1 Acceso/Servicio Universal. Pág. 14.

[2] UIT (2006). Op. Cit. Pág. 15.

[3] UIT (2006). Op. Cit. Pág. 16.

[4] Resolución SC 18.971/99.

[5] AGUIAR, Henoch (2007) “Desarrollo intensivo de las comunicaciones” en El futuro no espera. Políticas para desarrollar la Sociedad del Conocimiento. Ed. La Crujía, Buenos Aires.

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Acerca de mariaclaraguida

Profesora de Educación Media y Superior en Ciencias de la Comunicación Social (UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente e investigadora. Asesora en el Honorable Senado de la Nación. Ver todas las entradas de mariaclaraguida

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