Formación de quórum y firma de dictámenes en las Comisiones del Honorable Senado de la Nación

Por María Clara Güida / Agosto 2010.

El presente trabajo tiene por objetivo analizar la formación del quórum en el ámbito de las comisiones asesoras permanentes del Honorable Senado de la Nación (en adelante, HSN) y la firma de los dictámenes que las mismas emiten, en consonancia con lo dispuesto tanto por el Reglamento vigente de dicha Cámara como por los usos y costumbres parlamentarios.

Este particular recorte del objeto responde a la necesidad de abordar un tema que, en los últimos años, ha conducido a reiteradas controversias jurídicas en el seno de las diferentes comisiones del HSN.

  1. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene por objetivo analizar la formación del quórum en el ámbito de las comisiones asesoras permanentes del Honorable Senado de la Nación (en adelante, HSN) y la firma de los dictámenes que las mismas emiten, en consonancia con lo dispuesto tanto por el Reglamento vigente de dicha Cámara como por los usos y costumbres parlamentarios.

Este particular recorte del objeto responde a la necesidad de abordar un tema que, en los últimos años, ha conducido a reiteradas controversias jurídicas en el seno de las diferentes comisiones del HSN.

Para ello, es fundamental tomar como marco de referencia dos de las principales fuentes del Derecho Parlamentario: la norma escrita -encarnada, en este caso, en el Reglamento- y la práctica parlamentaria.

De acuerdo con Fernando Santaolallalos reglamentos son formaciones autónomas de las Cámaras, un caso atípico en el mundo del Derecho que no puede equipararse ni con las leyes formales ni con los reglamentos administrativos[1]. Se trata de instrumentos que todos los cuerpos colegiados poseen y cuya existencia obedece, en términos de Carlos María Bidegain, “a una necesidad congénita de este tipo de organismos[2].

Considerados por Jorge Horacio Gentile como fuente directa primordial del Derecho Parlamentario -luego de las Constituciones-, los reglamentos son, entonces, resoluciones internas de las Cámaras, que sólo poseen validez en el ámbito de las mismas y no demandan el “cumplimiento de ninguna intervención de otros poderes u órganos para su sanción[3]. Este conjunto de normas deriva directamente de la Constitución -es decir, los reglamentos poseen un fundamento constitucional- y, según Ángel Garrorena Morales, expresa “el derecho de las Cámaras a establecer sus propias reglas de organización y funcionamiento[4].

En este sentido, nuestra Norma Fundamental indica en su artículo 66 que “Cada Cámara hará su reglamento…”, mandato en virtud del cual el HSN sancionó la norma jurídica fundamental que regula su estructura y procedimientos, y respecto de la cual le asiste la facultad de ser su único intérprete.

El actual Reglamento del Honorable Senado de la Nación (en adelante, RHSN)[5] es consecuencia del texto elaborado mediante la Resolución DR-1388/02, del 18 de diciembre de 2002 -que entró en vigencia el 3 de marzo de 2003- y de las sustanciales modificaciones que al mismo le fueron realizadas a través de las resoluciones DR-198/03, del 2 de julio de 2003, DR-194/04, del 21 de abril de 2004 y DR-38/08, del 12 de marzo de 2008.

En cuanto a la práctica parlamentaria, esta comprende los usos, costumbres y precedentes legislativos. Es considerada por Gentile como una de las principales fuentes indirectas del Derecho Parlamentario, las cuales surgen de la interpretación y aplicación de la norma escrita. De acuerdo con este especialista, se trata de “las decisiones y posturas que se adoptaron en el funcionamiento del Congreso reunido en Asamblea, en cada Cámara o en comisión, y que sirven como antecedente para resolver cuestiones siguiendo el mismo criterio; Bidegain los llama “jurisprudencia legislativa”. Forman parte de la llamada costumbre jurídica[6].

En términos de Bidegain, hablamos de “normas de creación consuetudinaria creadas por la conducta reiterada del Congreso o de sus Cámaras, según corresponda…[7], entre las cuales podemos mencionar los proyectos de ley, los dictámenes de comisión, las opiniones de los legisladores que tienen asentimiento tácito o expreso del cuerpo que integran, entre otras.

Ahora bien, teniendo en cuenta que, como afirma Ricardo Porto, “el Derecho Parlamentario es un derecho fundamentalmente convencional y consensual, derivado de la naturaleza política del mismo[8], es menester subrayar la importancia de la práctica parlamentaria en aras del objetivo del presente artículo, puesto que prescindir de la misma nos conduciría a un análisis sumamente sesgado de la realidad que pretendemos abordar.

En este sentido, resulta crucial destacar que la anteriormente mencionada normativa práctica que no se encuentra presente en las normas escritas, constituye una suerte de “regla de oro” que es rigurosamente respetada en la tarea parlamentaria, muchas veces “tanto o más respetada que estas normas[9]. Esta circunstancia conduce, inevitablemente, a la existencia de desajustes entre la letra del reglamento y la práctica parlamentaria.

De acuerdo con Porto, “existe un amplio y variado conjunto de disposiciones contenidas en el Reglamento del H. Senado que no son inflexiblemente observadas en la práctica parlamentaria[10], de modo tal que una importante serie de las disposiciones contenidas en dicho instrumento no siempre se cumplen de manera acabada[11].

Es el caso particular de lo que sucede con las disposiciones referidas a la formación del quórum en las comisiones y la consideración y dictamen de los asuntos sometidos a examen, circunstancia reiterada en varias comisiones y que convoca a la redacción del presente trabajo.

En consecuencia, a continuación se presenta un análisis de los llamados “desajustes” entre las disposiciones de los artículos 100, 101 y 105 de la norma escrita y sus diversas interpretaciones en la práctica parlamentaria. Asimismo, se incluyen unas breves menciones comparativas respecto de lo que indica, en relación con la temática abordada en el presente artículo, el Reglamento Interno de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (en adelante, RIHCDN) -texto actualizado mediante Resolución RP 2019/96, de fecha 26 de diciembre de 1996-. Finalmente, haremos particular referencia a los debates originados en la reunión conjunta de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, de Economía Nacional e Inversión y de Coparticipación Federal de Impuestos, de fecha 27 de abril de 2010, y la reunión de la Comisión de Acuerdos, de fecha 1 de junio de 2011.

  1. DE QUÓRUM Y DICTÁMENES…

Antes abocarnos al análisis de la cuestión, es menester destacar que en el HSN las reuniones de las comisiones asesoras permanentes[12] tienen lugar los días martes y miércoles por la mañana, hecho que propicia la superposición de las mismas e, inevitablemente, la imposibilidad de los senadores de asistir a todas las comisiones de las cuales forman parte.

Esta circunstancia da lugar a que, en dichas reuniones, no siempre sea posible contar con la presencia de los 8 senadores que el artículo 100 exige, como mínimo, para formar el quórum: “Las comisiones ‘permanentes’, ‘especiales’ o ‘investigadoras’, requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros…”.

Empero, frente a esta circunstancia, el mismo artículo contempla la posibilidad de que, pasada la media hora, se consideren los asuntos para los cuales los senadores fueron citados, si se cuenta con la asistencia de, al menos, 5 miembros[13]: “…transcurrida la media hora de la convocatoria, considerar los asuntos consignados en la citación correspondiente con la asistencia de por lo menos la tercera parte de sus miembros”.

En preciso detenernos aquí, ya que el artículo afirma la posibilidad de considerar, no así la de dictaminar, puesto que para ello se requieren, al menos, 8 firmas de los integrantes de la comisión. De acuerdo con el artículo 105, “Para emitir dictamen sobre un asunto sometido a consideración de una o más comisiones, se requiere la firma de por lo menos más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integran cada una de ellas…”.

Sin embargo, en la práctica legislativa diaria del HSN, es costumbre el “hacer girar los proyectos por los despachos”, una vez que los mismos poseen la firma de los miembros que estuvieron presentes en la reunión de comisión -sea el número que fuere-, para que los senadores que no asistieron a dicha reunión puedan acompañarlos con su firma. Esta práctica no contraviene ninguna disposición del RHSN, ya que éste no posee artículo alguno que exija que la firma de los expedientes deba tener lugar exclusivamente en la sala en la cual se lleva a cabo la reunión de comisión.

Del mismo modo, el RHSN tampoco tiene un artículo que exija que los expedientes sólo puedan ser firmados por los miembros presentes en la reunión de comisión, sino que el mentado artículo 105 tan sólo exige la firma de los miembros que reglamentariamente integran la comisión.

Ambas cuestiones tienen un tratamiento sumamente diferente en el RIHCDN. De acuerdo con Guillermo Carlos Schinelli, aunque “los reglamentos de ambas Cámaras del Congreso argentino tienen grandes similitudes, pues partieron de moldes comunes[14] el RHSN “no es tan detallista…[15]: a diferencia del RHSN, el RIHCDN “es detallista en el tratamiento de la asistencia, ya que ésta tiene directa relación con el quórum…[16].

En primer lugar, el artículo 108 del RIHCDN establece que, para poder sesionar, las comisiones necesitan contar, al igual que el plenario, con la presencia de la mayoría de sus miembros, es decir, más de la mitad de los miembros que reglamentariamente integran la comisión: “Las comisiones necesitarán para funcionar de la presencia de la mayoría de sus miembros…”.

Ahora bien, el mismo artículo dispone que, pasada la media hora se podrán considerar y despachar los asuntos si se cuenta con, al menos, la tercera parte de los miembros que integran la comisión[17]: “…luego de transcurrida media hora desde la establecida en la convocatoria, podrán, con la asistencia de por lo menos la tercera parte de sus componentes, considerar y despachar los asuntos consignados en la citación correspondiente”.

Como podemos observar, a diferencia del RHSN, el RIHCDN considera la posibilidad de dictaminar los asuntos una vez que éstos son considerados en una reunión de comisión que cuente con al menos la tercera parte de sus miembros.

Del mismo modo, este minucioso reglamento establece en su artículo 110 que la firma de los despachos de comisión o dictámenes debe necesariamente producirse en la sala de la comisión: “Los despachos de Comisión, sólo podrán ser firmados, en la sala respectiva, por los miembros asistentes a la reunión en que hayan sido aprobados; o a la mayor parte de las reuniones en que se los haya considerado, cuando éstos fuesen más de dos”. Como afirma Schinelli, esta norma “pretende evitar la rúbrica de despachos preconfigurados, por diputados inasistentes…[18], algo que sucede muy frecuentemente en el HSN.

III. ALGO FALTA AQUÍ…

Retomando lo planteado en un principio, si se admite la posibilidad de que, pasada la media hora, un asunto pueda ser considerado en una reunión de comisión con el quórum mínimo -es decir, por los 5 miembros que asisten a la misma- y, luego, para lograr las rúbricas necesarias para ser tratado en el recinto éste sea firmado por otros 3 senadores que estuvieron ausentes en dicha reunión, cabe plantearnos la siguiente pregunta: ¿qué cantidad de firmas debe poseer el proyecto considerado en dicha reunión de sólo 5 senadores?

Teniendo en cuenta que el RHSN no hace mención alguna al respecto de la cuestión planteada, como sostiene Porto, “cabe realizar una interpretación de las diferentes normas y del espíritu del Reglamento[19].

Tres son las posturas que pueden tomarse al respecto, a saber:

  1. Una interpretación demasiado laxa: el uso y la costumbre

Si realizamos un análisis literal de la normativa, en tanto ésta nada dice sobre el particular, una interpretación más bien laxa y acorde al uso y costumbre parlamentarios indicaría que no debería exigirse un determinado número de firmas. Bajo este supuesto, el asunto podría considerarse y despacharse con las firmas que obtenga tanto de los miembros presentes en la reunión de comisión como de los que estuvieran ausentes de la misma.

Sin embargo, esta postura contraría el espíritu del reglamento, ya que se niegan las funciones y la relevancia de la comisión. En este sentido, se supone que no se trata de una decisión consecuencia de la reflexión individual y a puertas cerradas de cada uno de los despachos de los senadores, sino que los asuntos deben considerarse en las reuniones con los restantes miembros de la comisión. Esto se debe a que “permitiría que un proyecto que no haya obtenido ninguna firma en la sala de reunión, sea luego firmado por 8 senadores ausentes a la misma y obtenga dictamen… [Entonces] esta línea de interpretación nos llevaría a un supuesto absurdo[20].

Esta postura, a pesar de ser la más defendida entre varios de los Secretarios de las comisiones asesoras permanentes del HSN por su practicidad y anclaje en la costumbre parlamentaria; es, al mismo tiempo, la más denostada por otros tantos Secretarios y Senadores, quienes consideran que “tomar esta postura es matar la vida parlamentaria” al quitarle “su esencia y funcionalidad” a las reuniones de comisión.

  1. La exigencia máxima: 5 miembros, 5 firmas

Si, por otra parte, se considera que un asunto considerado por una comisión debe poseer un cierto número de firmas, una postura de máxima sería la de exigir la firma de todos los senadores que se encuentren presentes en la reunión de comisión.

Sin embargo, no podemos perder de vista que la unanimidad de las firmas casi nunca está presente dichas reuniones, motivo por el cual esta interpretación, aunque aceptable en teoría, sería de muy difícil aplicación en la práctica.

  1. Un camino intermedio: 3 de 5

Finalmente, una postura intermedia y más congruente tanto con la letra como con el espíritu del RHSN sería aquella que exigiese que los proyectos considerados en una reunión de comisión con 5 senadores deba contar con, al menos, la mayoría de ellos: es decir, 3 firmas de 5 posibles.

  1. OTRA RESPUESTA POSIBLE: EL 101

El orden lógico y la responsabilidad republicana de sus integrantes presupone la obligación de asistencia a las sesiones de comisión[21]. Lamentablemente, esto no suele ser “moneda corriente” en las reuniones de comisión del HSN.

Ante la ausencia reiterada de los senadores a las reuniones de comisión y la consecuente imposibilidad de formar quórum con 8 miembros para considerar los asuntos, es posible adoptar las disposiciones que, para estas circunstancias, prevé el artículo 101.

Dicho artículo establece que si después de dos citaciones no se logra el quórum en la reunión de comisión, cualquiera de sus miembros puede comunicar esta circunstancia al Presidente de la Cámara y, luego, si subsiste la falta de quórum, la comisión se encuentra habilitada para funcionar con sólo 5 miembros, situación en la cual está facultada para considerar y dictaminar los asuntos para los cuales estaba citada.

Textualmente, el artículo 101 expresa: “Si en alguna comisión no se alcanza el quórum luego de dos citaciones, cualquiera de sus miembros puede ponerlo en conocimiento de la Presidencia de la Cámara. Verificado este trámite y subsistiendo la falta de quórum, la comisión puede sesionar y dictaminar con la presencia de un tercio de sus miembros”.

Este artículo es considerado por varios Senadores como una “buena solución” y ha sido aplicado algunas veces ya como “un mecanismo para urgir y concretar el quórum (…) cuando se da la situación de que se obstaculiza el tratamiento de temas, utilizando la falta de quórum[22].

Llegados a este punto, es dable dar cuenta de lo sucedido en los debates originados en la reunión conjunta de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, de Economía Nacional e Inversión y de Coparticipación Federal de Impuestos, de fecha 27 de abril de 2010, y la reunión de la Comisión de Acuerdos, de fecha 1 de junio de 2011, durante los cuales se suscitó una interesante discusión respecto de la formación del quórum y de la firma de los dictámenes de comisión.

El primer debate de importancia tuvo lugar durante la reunión conjunta anteriormente mencionada. La misma estaba citada para las 17.30 hs. y, habiendo pasado 35 minutos del horario establecido, la Senadora Laura Montero, Presidente de la Comisión de Economía Nacional e Inversión, anunció la existencia de dificultades para iniciar el debate debido a la falta de quórum de 8 miembros en cada una de las comisiones citadas, ya que la Comisión de Presupuesto y Hacienda, presidida por el Senador Eric Calcagno y Maillmann, tenía tan sólo 6 miembros presentes.

Frente a esta situación, el Senador Carlos Verna, Presidente de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos, citó el artículo 100 y afirmó que con 5 miembros presentes de cada comisión se podía dar inicio a la consideración de los asuntos, pero no se podía emitir dictamen.

Acto seguido de lo cual el Senador Guillermo Jenefes manifestó su oposición a la interpretación del Sr. Verna de que no se podía dictaminar, ya que el Reglamento “no dice que no se puede emitir dictamen”.

Posteriormente, intervino el Senador Nicolás Fernández, Vocal de las Comisiones de Acuerdos y Coparticipación Federal de Impuestos, quién pidió que se tomase también en consideración junto al artículo 100, el artículo 101 que, según su consideración “prevé el supuesto de ausencia de los integrantes de la comisión a los efectos de poder emitir dictamen”.

Sin embargo, como indicó luego el Senador Verna, dicha reunión no era la continuación de una reunión previa que no había podido realizarse, motivo por el cual sólo correspondía aplicar el artículo 100, no así el 101.

Finalmente, durante el tiempo que tuvo lugar dicha discusión, se hicieron presentes los senadores faltantes, se obtuvo el quórum de 8 miembros por comisión y se procedió al tratamiento de los temas.

El segundo debate, reviste aún mayor relevancia, no sólo por el tenor de la disputa sino también porque la controversia jurídica en torno de la cual se debatió dio lugar a nuevos interrogantes en la materia.

A diferencia de la reunión anteriormente descripta, la del 1 de junio del corriente año fue citada conforme a lo dispuesto por el artículo 101, ya que tenía lugar luego de dos reuniones sin que se hubiese logrado quórum en ninguna de ellas. De acuerdo con el Senador Marcelo Guinle, Presidente de la Comisión de Acuerdos, la citación a la reunión de comisión con el objeto de producir dictamen[23] por el artículo 101 era necesaria “de lo contrario no tendríamos quórum para proceder a la firma”.

Ahora bien, según lo expresado en dicho artículo, la comisión puede sesionar y dictaminar con 5 miembros si subsiste la falta de quórum; sin embargo, en esa oportunidad, la Comisión había alcanzado el quórum de 8 miembros.

Esta circunstancia motivó que se discutiera cuál era la regla que debía regir en esa circunstancia: si debía aplicarse el artículo 101 y se podía dictaminar con tan sólo 5 miembros o si, dada la presencia de más de la mitad de los miembros de la comisión, se necesitaban las 8 firmas habituales.

De acuerdo con los senadores oficialistas, 5 firmas eran suficientes para dictaminar. Para los senadores de la oposición no, debido a que en esta nueva reunión no subsistía la falta de quórum que había caracterizado a las dos anteriores y, por lo tanto, al haber quórum, se requerían 8 y no 5 firmas para poder dictaminar.

En palabras del Senador Gerardo Morales: “…en dos reuniones no hubo quórum. Ésta es la tercera reunión. Usted utiliza el argumento del artículo 101, presidente. Ésta es la tercera reunión y ahora funcionamos normalmente. No corresponde que opere el mecanismo que impone el artículo 101, porque no necesitamos funcionar con un tercio, dado que ya tenemos más de la mitad más uno. Entonces, ya estamos funcionando. Y desde ese punto de vista, si usted pone a consideración el tema de los pliegos -esto es lo que pretende la Presidencia-, nosotros tenemos el derecho de no firmar el dictamen”.

La oposición, que no acordaba con los pliegos de los miembros del Banco Central de la República Argentina sometidos a consideración, había decidido dar quórum -con lo cual el dictamen debía obtener las 8 firmas para poder ser tratado en el recinto- pero no firmar el dictamen y que las firmas las consiguiese el oficialismo por sí mismo, que era quien impulsaba dichos pliegos, respecto de los cuales la oposición no acordaba desde sus bases mismas.

Al respecto, el Senador Morales sostuvo: “No vamos a acompañar porque sería visibilizar el tratamiento del tema que entendemos que no hay que dar (…) Si hay senadores que a pesar de que no están de acuerdo firman en disidencia, lo hacen a sabiendas de que con eso están dándole el quórum, habilitan el tratamiento y están votando indirectamente por la afirmativa. Pero son posiciones políticas, y son válidas”.

Frente a la negativa de la oposición a firmar, el Senador Guinle afirmó que dicha conducta llevaba a una situación sin salida viable.

Esto se debe a que, a su parecer, como la oposición tiene 8 firmas pero no acuerda con los pliegos, no asiste a las reuniones para las cuales se la convoca, impidiendo así la formación del quórum y, cuando se la cita por el artículo 101 a una tercera reunión, asiste, da quórum, pero se niega a firmar, evitando así que la comisión pueda sacar dictamen.

De esta forma, el Senador Guinle acusó a la oposición de obstaculizar el tratamiento de los temas: “Lo que está haciendo es obstaculizar el tratamiento de un tema porque no quiere que el tratamiento del tema llegue al pleno”.

Para el oficialismo, esta actitud volvía “un chiste” el artículo 101. De acuerdo con el Senador Fernández, “el Reglamento no dice que una nueva presencia reedita la redacción primaria de la Comisión. De lo contrario, el artículo 101, que es una sanción, termina siendo -conforme a su interpretación- un chiste. Y no es un chiste, sino una sanción a la falta de funcionamiento de la Comisión. Si hubiera persistido, se puede sacar dictamen con un tercio de los presentes. Si no persiste, tienen que dictaminar a favor o en contra”.

Esta afirmación nos conduce a la discusión, esta vez, en torno a la obligación o no de los senadores de firmar los dictámenes estando presentes en las reuniones de comisión.

De acuerdo a lo expresado por el Senador Guinle, es obligación de los senadores asistir a las reuniones de comisión y emitir su voto: “Lo que no se puede es venir a dar quórum, citado por el artículo 101 del Reglamento, y no firmar. En realidad, la obligación del senador en comisión es emitir su voto. Ni siquiera se puede abstener, porque no está en el Reglamento. Está en el Reglamento para el pleno, como una excepción, y debe ser autorizada por los senadores. Acá ni siquiera está admitida como excepción y tampoco que pueda ser autorizada por el resto de los senadores. Es decir que el que viene y da quórum, vota. No tiene otra alternativa. De lo contrario, no da quórum. Si no, la interpretación que hay que tener es: no se da quórum a la hora de la firma y, simplemente, se firma con un tercio y se avanza con el dictamen”.

En otras palabras, el oficialismo defendía tres cuestiones puntuales: 1. que todos los asistentes a la reunión de comisión debían firmar el dictamen -de mayoría o de minoría-; 2. que nadie puede abstenerse de firmar, puesto que “tal conducta no lo habilitaba el Reglamento[24]; y 3. el derecho de no firmar sólo tiene lugar en el recinto, previa aprobación del Cuerpo (de acuerdo con el artículo 212, “El voto será por la afirmativa o por la negativa. El senador presente, con autorización del cuerpo, puede abstenerse de votar…”).

La obligación de firmar dictamen a la que hacen referencia los senadores del oficialismo se encuentra expresamente contenida en el artículo 123 decies -perteneciente al Capítulo IV Procedimiento de audiencia pública para la designación de jueces y conjueces de la Corte Suprema de Justicia, magistrados del Poder Judicial de la Nación y del Ministerio Público-, el cual refiere únicamente a la Comisión de Acuerdos e indica respecto de ésta que, una vez finalizada la audiencia pública, “debe producir dictamen fundado, a la mayor brevedad posible, aconsejando hacer lugar o rechazar el pedido de acuerdo solicitado por el Poder Ejecutivo”.

Ergo, resulta clara dicha obligación en el marco de la comisión a la que hace especial referencia y, como afirma Porto, “es posible que tal obligación tenga fundamento en la especial naturaleza de la Comisión de Acuerdos, que requiere la celeridad en el acto de prestar acuerdo a militares, jueces o embajadores[25].

Sin embargo, cabe preguntarse si esta obligación es aplicable también en las restantes veinticuatro comisiones asesoras permanentes del HSN.

Nuevamente nos encontramos con dos posiciones enfrentadas: el oficialismo entendía que la obligación de firmar dictámenes se encuentra presente en todas las comisiones del HSN, mientras que la oposición defendió su derecho a firmar o no firmar los dictámenes.

Frente a la pregunta del Senador Guinle respecto de los motivos por los cuales la oposición no aceptaba firmar por la negativa o hacer un dictamen en contra, el Senador Morales sostuvo que los senadores poseen “la obligación de participar y el derecho de no firmar” cuando así lo deseen.

En tanto el deber de firmar por la afirmativa o la negativa aparece explícitamente en el artículo 123 decies sólo respecto de la Comisión de Acuerdos, no así en relación con las restantes comisiones, pareciera ser correcta la afirmación de que existe el derecho a firmar o no firmar dictamen, hecho reiterado en la práctica parlamentaria de las restantes comisiones asesoras permanentes del HSN.

  1. A MODO DE CIERRE

Es interesante no perder de vista las palabras de Gentile, cuando afirma que “los Reglamentos de las Cámaras contienen una serie de disposiciones que ordenan la vida de las mismas, imponiendo una serie de deberes que los legisladores deben cumplir para ejercer correctamente sus funciones. Entre los deberes más destacados, podemos mencionar la asistencia a las sesiones plenarias y de comisiones (…) La asistencia determina, como lógica consecuencia, la obligación de dar el quórum necesario para que puedan realizarse las sesiones plenarias o de comisión. En la actualidad se discute la legitimidad de la táctica que los bloques, algunas veces utilizan de no dar quórum para expresar una protesta o un desacuerdo con lo que ocurre o se trata en dicha sesión. Entendemos como justificable en casos excepcionalísimos dicha actitud cuando se está violando gravemente la Constitución o el Reglamento interno (…) los congresistas tienen la obligación de votar, cumpliendo así con la finalidad número uno en materia parlamentaria que es dar vida jurídica a los distintos proyectos que se ventilan en las Cámaras, salvo que la Cámara lo autorice a abstenerse…[26].

Como afirma el autor, nuestros legisladores poseen derechos y deberes que tanto la Constitución como los reglamentos de las Cámaras -por mencionar sólo dos de las más relevantes fuentes del Derecho Parlamentario- les otorgan y exigen, respectivamente. La asistencia al recinto y a las reuniones de comisión constituyen algunos de sus principales deberes en el ejercicio de la labor parlamentaria, así como también el ejercicio del voto no es sólo un derecho sino también un deber.

Ahora bien, a pesar de que la práctica parlamentaria atenta muchas veces contra el mismo ejercicio legislativo, como es el caso del funcionamiento de las comisiones con el quórum requerido de 8 miembros, también es menester destacar que esa no es la única razón por la cual dicho quórum no siempre se puede lograr.

A diferencia de lo que plantea Gentile y aunque excede el objeto del presente artículo, es preciso subrayar que el quórum, en tanto “número mínimo de miembros de un cuerpo colegiado cuya presencia es necesaria para legislar[27] es una herramienta de construcción de la agenda parlamentaria. De acuerdo con el Senador Miguel Ángel Pichetto, el quórum “se da de forma natural cuando existe una agenda consensuada y se convierte en un acto de voluntad política cuando hay una agenda impuesta[28].

En sentido coincidente, el Senador Morales sostuvo con motivo del debate por la aplicación del artículo 101 que cuando una “mayoría circunstancial” establece la agenda, el quórum es el instrumento que permite, a veces, sortear las imposiciones de dicha agenda y corresponde a los legisladores el derecho de hacer ejercicio -o no- de este mecanismo. Del mismo modo que les corresponde a ellos, también, el derecho de firmar o no los dictámenes.

Siguiendo la metáfora bourdeana del juego, ambas herramientas -en especial el quórum- constituyen una suerte de capital eficiente en la “lucha” de los agentes (legisladores) por ganar el juego en el campo -o espacio de configuración relacional, de conflictos y competición por el monopolio del capital propio de ese campo- en el cual las prácticas de dichos agentes se desarrollan.

NOTAS

[1] SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario Español. Editorial Espasa Calpe, Madrid, 1990. Pág. 30.

[2] BIDEGAIN, Carlos María. “Más sobre Congreso y Parlamento: antiguas meditaciones” en Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, Tomo XV, 1986. Págs. 34 y 35.

[3] GENTILE, Horacio. Derecho Parlamentario Argentino. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997. Pág. 20.

[4] GARRORENA MORALES, Ángel. Enciclopedia Jurídica Básica. Volumen IV, Voz Reglamento Parlamentario, Editorial Civitas, España, 1995. Pág. 5736.

[5] Por razones prácticas, los artículos mencionados en el presente trabajo pertenecen, salvo específicas excepciones, al RHSN.

[6] GENTILE, Horacio. Op. Cit. Pág. 25.

[7] BIDEGAIN, Carlos María. Op. Cit. Pág. 663.

[8] PORTO, Ricardo. Consideraciones sobre dictámenes y quórum de las comisiones. MIMEO. Buenos Aires, 2011. Pág. 1.

[9] ESTRADA, Juan. “Normas que rigen el funcionamiento parlamentario” en GROSSO, Beatriz Marina, et al. Práctica Parlamentaria. Dirección del Instituto de Capacitación Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 1999. Pág. 26.

[10] PORTO, Ricardo. Op. Cit. Pág. 2.

[11] A modo de ejemplo, podemos mencionar la exigencia del artículo 103, que obliga a las comisiones a reunirse “como mínimo una vez cada quince días” y la disposición del artículo 102, que establece el apercibimiento de la Cámara “para el caso de inasistencia injustificada de un senador a dos reuniones de comisión” y el descuento de su dieta frente a “la inasistencia injustificada a cuatro reuniones consecutivas de comisión”. Asimismo, cabe señalar que la disposición del artículo 89, que señala la obligación de las comisiones de proceder reunidas para el tratamiento de aquellos proyectos que son girados a más de una comisión, no siempre es respetada. Lo mismo sucede con el plazo de tres días hábiles establecido en el artículo 90 respecto de las “observaciones en cuanto al giro dispuesto para los expedientes”.

[12] En relación con la su composición, el artículo 60 establece que “La Cámara tiene veinticinco comisiones permanentes integradas por quince miembros cada una…”.

[13] Esta posibilidad fui incluida en la reforma de 2002, puesto que el anterior Reglamento de la Cámara no la consideraba. Su artículo 114 simplemente expresaba que “Para formar quórum en cada comisión, permanente o especial, es indispensable la concurrencia de más de la mitad de sus miembros”.

[14] SCHINELLI, Guillermo Carlos. “El reglamento del Senado de la Nación” en GENTILE, Horacio (Comp.) El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina. Konrad Adenauer Stiftung E.V., Uruguay, 2008. Pág. 293.

[15] SCHINELLI, Guillermo Carlos. Op. Cit. Pág. 265.

[16] SCHINELLI, Guillermo Carlos. Op. Cit. Pág. 264.

[17] Con la salvedad de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, la cual podrá hacerlo “en este último caso con la asistencia de por lo menos la cuarta parte de sus miembros”.

[18] SCHINELLI, Guillermo Carlos. Op. Cit. Pág. 272.

[19] PORTO, Ricardo. Op. Cit. Pág. 4.

[20] PORTO, Ricardo. Op. Cit. Pág. 4.

[21] SCHINELLI, Guillermo Carlos. Op. Cit. Pág. 270.

[22] Palabras expresadas por el Senador Morales durante la Reunión de la Comisión de Acuerdos, de fecha 1 de junio de 2011.

[23] En esta ocasión se sometían a consideración los pliegos de la Síndica Adjunta del Banco Central, la doctora Paola Alejandra López, y el propuesto Embajador Extraordinario Plenipotenciario, Juan José Castelli, además de los anteriores -que no habían podido ser tratados- de Mercedes Marcó del Pont, Miguel Ángel Pesce, Santiago Carnero y Ubaldo José María Farias.

[24] PORTO, Ricardo. Op. Cit. Pág. 5.

[25] PORTO, Ricardo. Op. Cit. Pág. 5.

[26] GENTILE, Jorge Horacio. Op. Cit. Págs. 103 y 104.

[27] GENTILE, Jorge Horacio. Op. Cit. Págs. 121.

[28] Palabras pronunciadas por el Senador Pichetto en el Curso de Posgrado: Organización del Poder, Derecho Parlamentario y Sistema de Derechos, el día jueves 28 de abril de 2011.

 

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Acerca de mariaclaraguida

Profesora de Educación Media y Superior en Ciencias de la Comunicación Social (UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente e investigadora. Asesora en el Honorable Senado de la Nación. Ver todas las entradas de mariaclaraguida

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