Legislación, tecnologías y consumos. Desafíos y tensiones

Por E. Federico Corbière y María Clara Güida / Septiembre 2011.

 

Resumen

El escenario convergente que ofrecen las TIC produce un juego de tensiones que evidencia una nueva dinámica de funcionamiento del sector infocomunicacional (lógicas de competencia, prácticas de consumo y estructura normativa). En este contexto, el diseño de políticas públicas opera como espacio de clivaje y de resolución de disputas entre aquellos sectores dominantes del mercado, pero también como condición para crear un andamiaje jurídico tendiente a democratizar las comunicaciones. La implementación de la LSCA (Nº 26.522/09) y de diversas medidas de inclusión digital propiciadas por el Estado nacional invitan a poner en perspectiva cuáles son las debilidades, fortalezas y desafíos de dichas políticas.

La historia circular de Argentina presenta no pocos antecedentes de conflicto en su resolución normativa y aplicación de políticas públicas. Debe destacarse que en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, con la sanción de la Ley Nº 19.798 Nacional de Telecomunicaciones (1972), el Estado tuvo un rol ambivalente y regulación ha sufrido procesos de adecuación en sintonía con las presiones de los poderes fácticos que influyeron en el diseño de políticas públicas.

  1. Consecuencias de la ley de miedos

 

Hasta la sanción de la Ley Nº 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (en adelante, LSCA), en octubre de 2009, pasaron casi 40 años de intentos fallidos por resolver aquellos problemas legales de matriz autoritaria que subsumieron un sinfín de proyectos democratizadores nacidos, primero, con la primavera alfonsinista -de los que debe destacarse la actuación del Consejo por una Consolidación Democrática (COCODE)- y, luego, en decenas de iniciativas legislativas que terminaron en las memorias y archivos de los trámites parlamentarios.

 

Se trata, pues, de una situación resultante del fuerte anclaje de aquellos gobiernos autoritarios que supieron anular los mecanismos políticos de participación ciudadana y de búsqueda de consensos, con su punto esplendor en el eficiente uso de la fuerza y la aplicación concreta de un plan sistemático de desaparición de personas, que para 1976 ya había asegurado un proyecto político militar acorde a un modelo económico que se consolidaría en la década de los noventa[1].

 

Es un período breve. Pero, dada la acelerada convergencia de servicios, formatos y plataformas comunicacionales, en cuanto a desarrollo e innovación tecnológica, una etapa clave de reconversión industrial, de cambio en las relaciones sociales de producción y en la configuración o recuperación de identidades y de capital simbólico, obturados por ese modelo comunicacional unidireccional, que sirvió como telón de fondo con tendencia a la homogeneización cultural.

 

No se trata de un hecho menor. La segunda mitad del siglo XX fue la época de explosión de las industrias culturales masivas. Hasta la llegada de la digitalización, las corporaciones, dominantes en todo el proceso de producción y distribución de contenidos, operaron en soportes monomedia con un sistema de empresas de escasa complejidad, cuyos dueños tuvieron (y mantienen) gran capacidad de lobby.

 

No obstante, el actual contexto de rupturas permite trazar nuevos vectores para reconocer si la tendencia hacia la concentración de medios, que caracterizó la modernización cultural en ese período (y a las industrias culturales basadas en las economías de escala), se traslada y coincide con los modelos de negocios propios de las plataformas de Internet, con cualidades multicausales, observables, por ejemplo, en los dispositivos móviles.

 

Existen dos paradojas que surgen de los contrastes con aquella normativa.

 

  1. Las reformas de los años ‘90 muestran una concurrencia a la concentración, mayor que la propiciada por la última dictadura, con menor pluralidad de voces y numerosas concesiones; primero, de hecho y, luego, de derecho hacia capitales extranjeros[2].

 

  1. En la actualidad, dada la potencialidad de las tecnologías tendientes a la convergencia de sub-especies mediáticas sobre una plataforma única de contenidos, vuelve a estar en el centro del debate la discusión respecto a las ventajas y desventajas de tener dos leyes que distinguen por género radiodifusión y telecomunicaciones.

 

Lo cierto es que en 1980 se derogó parcialmente la Ley Nº 19.798 y se reglamentó en forma separada la especificidad de los servicios en radiodifusión. Así las cosas, la radiodifusión en Argentina sufrió golpes y contragolpes al compás de gobiernos autoritarios y políticas selectivas que confundieron medios públicos con gubernamentales y que naturalizaron costumbres deudoras de aquellas políticas comunicacionales diseñadas por esa Doctrina de la Seguridad Nacional que opacó a Latinoamérica entre los años 60 y 80.

 

Con el retorno a la democracia, aquel Decreto-Ley elaborado por la dictadura de Jorge Rafael Videla, Albano Ariguendeguy y José Alfredo Martínez de Hoz transitaron, sin éxito, numerosos intentos de reforma.

 

El resultado: la cooptación de sistemas de medios afines al poder de turno. Primero, a partir de la Ley Nº 23.696 de Reforma del Estado (1989) que, en su artículo 65º, permitió la concentración multimedia, al prestar conformidad para el ingreso de la industria gráfica a la radiodifusión. Luego vendría el Decreto Nº 1005, del 10 de septiembre de 1999, que liberalizó el sector al autorizar la transferencia de paquetes accionarios, permitir la constitución de redes privadas permanentes y ampliar de 4 a 24 la capacidad de las empresas privadas de ser titular de licencias (una por provincia) y, por ende, la presencia nacional de los principales jugadores del mercado.

 

  1. Servicios audiovisuales, un nuevo concepto comunicacional

 

La radiodifusión nació dentro de un esquema atado a las telecomunicaciones, en tiempos de Alejandro Agustín Lanusse, con una autoridad de aplicación que era, por entonces, la Comisión Nacional de Radio y Televisión (CONART). Al tiempo, fue replicada en 1981, con la creación de la nueva autoridad de aplicación, el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante, PEN) hasta concluida la primera década del siglo XXI.

 

El férreo control de la información por esas dictaduras ayuda a comprender el juego de intereses cruzados y factores políticos y económicos en pugna, que signaron luego el complejo escenario de las comunicaciones en Argentina.

 

En 2004, un conjunto de actores sociales -entre los que se destacan las carreras de Comunicación Social y Periodismo de las Universidades Nacionales- conformaron la Coalición por una Radiodifusión Democrática, una iniciativa ciudadana de la cual surgieron 21 Puntos comunes sobre los cuales se inspiró la actual LSCA.

 

Frente a la sanción de la LSCA se presentaron seis amparos judiciales que cuestionaron tanto el procedimiento legislativo de sanción de la norma[3] como el articulado de la misma[4].

 

Del análisis de los cuestionamientos surgen dos conclusiones: algunos fueron motorizados por afanes políticos de legisladores no afines al gobierno de turno y otros por afanes de empresarios que, con la nueva ley, vieron afectada su ecuación económico-financiera, entre ellos: el Grupo Vila y el Grupo Clarín.

 

Esta presentación de carácter académico no busca tomar parte en la resolución de los mentados conflictos, sino dar cuenta del estado de la cuestión en pos de reflexionar prospectivamente sobre los desafíos que obligan a repensar (sin hacer futurología) cuál es el rumbo a seguir una vez agotados los fuegos de artificio y las batallas públicas, que tienen un tope máximo en 2013[5].

 

El espíritu de la norma sancionada y promulgada en octubre de 2009 y reglamentada parcialmente en diferentes instancias, con sustanciales cambios para su puesta en funcionamiento con el Decreto Nº 1225, del 31 de agosto de 2010, implica un avance en cuanto a la relevancia de la nueva autoridad de aplicación -Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA)- y la puesta en práctica de una política pública de carácter pluralista, democrática y federal, que debe pensarse en articulación con otras iniciativas inexorables para la dinamización de aquellos principios que ampliaron el juego. En particular, por posibilitar la entrada de las universidades nacionales, sindicatos, cooperativas, entidades religiosas, pueblos originarios y otras organizaciones, con o sin fines de lucro, a un sector industrial distribuido en pocas manos.

 

No obstante, tal apertura es sólo un comienzo.

 

  1. Externalidades positivas

 

Dado el inexorable cambio tecnológico y la apropiación por parte del Estado de la conducción y diseño de políticas públicas afines a promocionar el afianzamiento de una Sociedad de la Información con fuerte injerencia sobre la inclusión social por vía de la inteligencia aplicada al desarrollo del conocimiento, el actual panorama comunicacional debe ser pensado, en tres vías simultáneas:

 

  • En relación con la implementación de una Agenda Digital de carácter nacional que contemple el desarrollo conjunto de la radiodifusión y las telecomunicaciones, entre otras cuestiones de relevancia.

 

  • La adecuación a los códigos procedimentales que reconozcan las implicancias de los entornos tecnológicos digitalizados.

 

  • Un Estado que aún debe modernizarse -tanto en la preparación cultural de los funcionarios públicos como en la emergencia de toda una generación obligada a utilizar TIC-, donde el principal desafío es la inclusión digital de las nuevas generaciones.

 

En esta etapa de transición, existen aún algunos cortocircuitos entre los llamados nativos digitales, inmigrantes digitales y analfabetos digitales[6]. Una cuestión que debiera quedar saldada al corto o mediano plazo.

 

A diferencia de lo que sucedió con el procedimiento llevado a cabo para la sanción de la LSCA[7]; la Agenda Digital Argentina sufrió otro derrotero, puesto que desde sus inicios no pasó las reuniones de Comisión en el Parlamento.

 

A tales efectos, el PEN, por Decreto Nº 512, del 7 de mayo de 2009, aprobó el Documento Base de Estrategia Digital Argentina y creó el Grupo de Trabajo Multisectorial, con el objeto de desarrollar un plan nacional para la inclusión y apropiación -por parte del gobierno, las instituciones y las personas- de los beneficios de la Sociedad del Conocimiento, mediante el uso intensivo y estratégico de las TIC.

 

Tomando como punto de partida la noción de Agenda Digital en los términos esbozados por la Declaración de Principios de la Primera Fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI), Ginebra, 2003[8], el gobierno instrumentó un conjunto de planes programas y proyectos destinados a promover, de manera inmediata, iniciativas que vinculan la participación ciudadana en todo este complejo universo para promover distintas acciones, entre las cuales tienen plena vigencia, hasta la fecha de presentación:

 

  • el Plan Estratégico del Sistema Argentino de Televisión Digital Terrestre (en adelante, SATDV) y el Plan Operativo de Acceso al Equipamiento para la Recepción de la Televisión Digital Abierta “Mi TV Digital”. A partir de la creación del SATDV por el Decreto Nº 1148, del 31 de agosto de 2009, comenzaron a implementarse diversos planes con el objetivo de garantizar el acceso universal a una televisión de alta calidad e interactiva, reduciendo la brecha digital y fomentando la inclusión social;

 

  • el Programa Conectar Igualdad, creado por el Decreto Nº 459, del 6 de abril de 2010. Una iniciativa que forma parte del Plan Nacional de Inclusión Educativa -que busca dar solución a los diversos problemas que surgen en los procesos de enseñanza/aprendizaje- y tiene como objetivo incorporar, mediante modelos educativos del tipo 1 a 1, a los más jóvenes en el uso de nuevas tecnologías;

 

  • el Plan Nacional de Telecomunicaciones “Argentina Conectada”, creado por el Decreto Nº 1552, del 21 de octubre de 2010. Este plan tiene como fin proveer, desde el Estado nacional, una red pública de servicios de interconexión en pos de fortalecer la inclusión digital en el país (para lograrlo, hace hincapié en los siguientes ejes estratégicos de acción: inclusión digital, optimización del uso del espectro radioeléctrico, desarrollo del servicio universal, producción nacional y generación de empleo en el sector de las telecomunicaciones, capacitación e investigación en TIC; infraestructura y conectividad, y fomento a la competencia); y,

 

  • la Política de Software Público Argentino. Una iniciativa recientemente anunciada por la Subsecretaría de Tecnologías de Gestión, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que se enmarca en el contexto de implementación del Proyecto de Software Público Internacional y propicia la creación de una red colaborativa de software libre y abierto, en sintonía con el Plan Nacional de Gobierno Electrónico y Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico, aprobados por el Decreto Nº 378, del 27 de abril de 2005.

 

En este sentido, resulta trascendente volver al artículo 4º de la LSCA, que contempla a la comunicación audiovisual como una “actividad cultural” y reconoce a las redes de comunicación electrónicas -sean fijas o móviles, con independencia del soporte- como un elemento de vanguardia que contempla aquellas experiencias aún en proceso de desarrollo.

 

  1. Desafíos

 

De la masificación del acceso a las redes comunicacionales y al conocimiento se destacan la presencia cada vez más marcada de los medios digitales y los nuevos formatos para micro-medios[9], que aún merecen un apartado especial en su reconocimiento normativo.

 

De la puesta en práctica de esta macro política pública -donde se interrelacionan un conjunto de iniciativas activas para el desarrollo educativo y cultural, mediante dispositivos dedicados a informar, entretener y educar-, se evidencia la presencia de un Estado que retoma del espacio perdido en la década del ’90 su rol tutelar en la efectivización de tales derechos reconocidos en aquellos principios planteados por Joseph Stiglitz de no exclusión y no rivalidad propios de la noción básica de “bien público”[10].

 

En esta línea, resulta preciso destacar que la Constitución Nacional, en su artículo 75º, inciso 19; considera el desarrollo sociocultural de la población como un derecho humano inalienable acorde a la salvaguarda del derecho a la información, los valores esenciales que protegen la libertad de expresión, entre los que se destacan: expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones.

 

Ahora bien, ¿por qué mencionar estas medidas -que parecen desencajadas unas de otras- y relacionarlas con el ámbito de las telecomunicaciones?

 

En primera instancia, porque la tendencia al abaratamiento en las TIC modificará profundamente la presencia de los principales actores del sector y el Estado tendrá la posibilidad de reformular el esquema de distribución y acceso a las telecomunicaciones. No serán más las empresas quienes detenten el timón de mando y resuelvan, según intereses particulares, las áreas de promoción y desarrollo, sino el Estado quien deba servir como garante de esas instancias de promoción y desarrollo en la implementación de estrategias íntimamente relacionadas con el crecimiento productivo del país, la puesta en valor de la cultura y el reconocimiento de una diversidad identitaria propia de un territorio de vastas dimensiones como el nuestro.

 

Entre las debilidades y fortalezas planteadas al comienzo de esta ponencia, puede señalarse que el presente es un punto de clivaje donde los Estados nacionales parecen haber recuperado su capacidad de acción.

 

Las telecomunicaciones, entonces, necesitan ser consideradas de interés público, porque sobre sus plataformas existen medios digitales que deben asumir responsabilidades editoriales; redes sociales que establecen la agenda participan de procesos de formación de opinión pública; formatos audiovisuales novedosos que deben ser considerados como patrimonio cultural; y, desde el punto de vista instrumental, alternativas que rompen con los monopolios naturales -como el telefónico- dado el crecimiento sistemático de las comunicaciones IP, entre otras tantas sorpresas generadas por las cada vez más aceleradas transformaciones cibernéticas.

 

Según indican Becerra y Mastrini, el régimen de exclusividad en las licencias y la “ausencia de intervención estatal para garantizar la concurrencia de otros operadores”[11] dejó un mercado estático con 8 millones de líneas, dividido en dos, y una presencia, en 2004, superior al 55% en telefonía celular, constituyendo la facturación de ambos el 62% de la sumatoria de todas las industrias infocomunicacionales[12].

 

Frente a este elevado grado de concentración, uno de los principales desafíos y dilemas jurídicos será cómo incluir el mundo de la cultura en el ámbito de las telecomunicaciones, y evitar las sanciones o presiones de organismos globales -como la Organización Mundial de Comercio (en adelante, OMC)-, que subsumen la cultura a cuestiones de primacía económica.

 

Un encrucijada que debe resolver la tensión entre aquellos principios humanitarios sobre los cuales de formuló la LSCA, que entra en situación de doble estándar jurídico cuando se observa que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), desde 2006[13], colabora con la OMC en la elaboración de un conjunto de herramientas para reglamentar las TIC bajo la órbita de organismos de crédito globales como el Banco Mundial.

 

En este sentido, invitar a pensar las telecomunicaciones como servicios de interés público consiste en uno de los principales desafíos que se deben tener en cuenta para desarticular no sólo los monopolios del saber sino, también, de quienes controlan los precios y el acceso a las redes troncales de Internet, y, por ende, la dinamización de la cultura y el acceso al conocimiento.

 

[1] ASPIAZU, Daniel y BASUALDO, Eduardo. Las privatizaciones en la Argentina. Génesis, desarrollo y principales impactos estructurales. FLACSO, Buenos Aires, 2004. Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/flacso/azpiazu.pdf

[2] En colaboración con doce especialistas, Guillermo Mastrini y Martín Becerra coordinaron un estudio de campo por diez países del Cono Sur que resume en Periodistas y magnates (2006) un mapa sobre la concentración de las industrias culturales en la región. A diferencia de la habitual tarea ensayística de la teoría crítica, los autores introducen datos empíricos, con indicadores que son contrastados en una fase posterior en Los dueños de la palabra (2009). Estas dos publicaciones en serie -con relevamientos en 2000 y 2004- permiten observar una tendencia marcada hacia la concentración en los sectores infocomunicacionales.

 

[3] Por considerar que se registraron vicios de ilegitimidad, arbitrariedad y gravedad institucional, especialmente, durante el debate en las comisiones de Comunicaciones e Informática, Presupuesto y Hacienda y Libertad de Expresión de la Cámara de Diputados.

[4] A saber: transferencia de licencias (artículo 41º), límites a la multiplicidad de licencias (artículo 45º), autorización de redes (artículo 62º), vinculación de emisoras (artículo 63º), contenidos (artículo 65º) y adecuación -también llamada “cláusula de desinversión”- (artículo 161º), entre otros menos trascendentes.

[5] Según indica el plazo máximo de dos años para la vigencia de la medida de no innovar otorgado por el voto unánime de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al Juez Edmundo Carbone para que éste resuelva el fondo de la cuestión en la causa Nº 8836/09 iniciada por el Grupo Clarín y otros S.A. ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal Nº 1.

[6] PISCITELLI, Alejandro. Análisis de redes sociales y el proyecto Facebook. La eterna tensión entre hacer y pensar. Ponencia desarrollada en la Universidad Internacional de Andalucía, España, 2008. Video disponible en: http://www.channels.com/episodes/show/5837847/Alejandro-Piscitelli-Analisis-de-redes-sociales-y-el-proyecto-Facebook

[7] Fue sometida a un proceso de elaboración participativa de normas poco habitual en la práctica legislativa; presentó conflictos cruzados en ambas Cámaras del Congreso de la Nación, donde se realizaron más de cien modificaciones al proyecto elevado por el PEN; y, finalmente, tuvo su aprobación y promulgación efectivas.

[8] Se entiende el concepto de Agenda Digital como la “consecuencia de un esfuerzo conjunto de un grupo de trabajo multisectorial resultante en un acuerdo público-privado sobre una estrategia país, que contempla diferentes iniciativas con el objeto de contribuir al desarrollo por medio del uso de TICs”.

[9] De acuerdo con Montagu, Pimentel y Groisman, “el mundo de los nuevos medios parece moverse sólo en una dirección: más de todo. (…) A pesar de la continua evolución de la computadora y las tecnologías telecomunicacionales, el micro-medio es notablemente estable. Sólo se mantiene moviéndose de plataforma a plataforma, desde una tecnología a otra. (…) Los micro-medios parecen estar ganando más terreno que nunca. Éstos no competirán exitosamente con los macro-medios pero pueden apoderarse de popularidad”. MONTAGU, Arturo; PIMENTEL, Diego y GROISMAN, Martín. Cultura Digital. Comunicación y sociedad. Editorial Paidós, Buenos Aires, 2004. Págs. 140 y 141.

[10] STIGLITZ, Joseph. E. La economía del sector público. Editorial Antonini Bosch, Barcelona, 1992. Pág. 756.

[11] BECERRA, Martín y MASTRINI, Guillermo (2009). Op. Cit. Pág. 71.

[12] Dividida por los autores en Telefonía Básica (35 %); Telefonía móvil (27%); Televisión paga (14%); publicidad en TV (7%); Publicidad en prensa (6%); Cine (5%); Libro (3%); Disco (2%) y Radio (1%)

[13] ACUERDO DE MARRAKECH. Anexo 1B: Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. Título 6: Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS. Disponible en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/26-gats_02_s.htm#anntel6

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Acerca de mariaclaraguida

Profesora de Educación Media y Superior en Ciencias de la Comunicación Social (UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente e investigadora. Asesora en el Honorable Senado de la Nación. Ver todas las entradas de mariaclaraguida

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