Derecho de Acceso a la Información Pública

Por María Belén Elmiger y María Clara Güida / Agosto 2007.

 

El derecho de acceso a la información es un derecho humano fundamental de carácter crucial para el pleno desarrollo democrático de una sociedad. Tiene por objetivo primordial el derecho de las personas a mejorar su calidad de vida, debido a que la información constituye un elemento esencial para la toma de decisiones.

 

  1. El acceso a la información pública como derecho humano fundamental

El derecho de acceso a la información (en adelante, DAIP) es un derecho humano fundamental[1] de carácter crucial para el pleno desarrollo democrático de una sociedad. Tiene por objetivo primordial el derecho de las personas a mejorar su calidad de vida, debido a que la información constituye un elemento esencial para la toma de decisiones.

Este derecho surge en el siglo XX, y se encuentra comprendido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (10 de diciembre de 1948), cuyo Art. 19 afirma: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.”[2]

El derecho a la información constituye un elemento de ciudadanía que debe ser parte de los derechos civiles garantizados en las constituciones nacionales. Su aparición coincide con el auge de la etapa conocida como Constitucionalismo del Desarrollo Humano, surgida a partir de 1970, y forma parte de lo que se conoce como Derechos de 3° Generación, -de interés difuso y colectivo, junto a los derechos de los consumidores y el derecho al medio ambiente, entre otros.[3]

Constituye, a su vez, la última evolución de un conjunto de libertades -cuyo origen se remonta al siglo V A.C.- que forman parte de la base de todo sistema democrático de gobierno: se trata de las libertades de expresión, opinión y pensamiento, de imprenta y de prensa. Estas libertades son negativas y positivas, pues al tiempo que “permiten “liberarnos de” controles opresivos y externamente impuestos […] nos llevan a “liberarnos hacia” el cumplimiento de una meta particular.[4] Es decir que, no sólo constituyen derechos contra la censura y el control, sino que también nos conducen a estar enteramente informados en pos de ejercer plenamente nuestro rol de ciudadanos.

El objeto del derecho de acceso es la información en sí misma, considerada como herramienta fundamental en toda sociedad democrática y conforma, además, un elemento clave del Derecho a la Comunicación[5] (definido como tal en 1980) en lo que John Ackerman e Irma Sandoval llaman: la “Era del Estado Administrativo[6] – surgido a principios del siglo XX.

En este contexto, cobra una creciente importancia el vínculo entre la libertad de expresión, la intervención ciudadana en asuntos públicos y la libertad de acceso a la información gubernamental, en tanto mecanismos que debieran posibilitar una participación ciudadana verdaderamente democrática.

De acuerdo con Víctor Abramovich y Christian Courtis el acceso a la información es un derecho que puede contemplarse como: a) bien jurídico y, b) como reclamo.

a) En tanto bien jurídico inmaterial, la información posee características que la diferencian de otros bienes, como ser su doble valor: uno propio, por ser un bien en sí mismo y; otro instrumental, en su “carácter de herramienta para el ejercicio de otros derechos”[7] y del funcionamiento institucional de contralor de los poderes públicos. Es en este sentido que tiene lugar el surgimiento del derecho de acceso a la información: como exigencia de socialización de la información y como límite a la exclusividad o secreto de la información.

En relación con ésto, los autores proponen dos líneas de conceptualización: una presenta el acceso a la información como derecho individual y, la otra, como derecho colectivo.

En tanto derecho individual, el acceso a la información, en tanto derecho, es propuesto como correlato a la libertad de expresión[8], en el marco de los derechos de libertad o autonomía, cuyo objetivo es mantener el espacio de autonomía[9] personal de los individuos- maximizando el espacio-, en un contexto democrático y plural de datos y opiniones.

Como derecho colectivo la información es conceptualizada como un carácter de bien público o social, al focalizar en su empleo instrumental en tanto mecanismo de control institucional. Esta concepción se encuentra vinculada a la noción participativa de democracia y al respeto por los derechos fundamentales como fuente de legitimación del ejercicio del poder.

En este sentido, se trata de un derecho fundado en la publicidad de los actos de gobierno[10] y en el principio de transparencia de la Administración de todo régimen republicano, en tanto constituye el mejor factor de control y legitimación del ejercicio del poder por parte de los representados. Nuevamente, podemos observar la correspondencia entre el derecho de acceso a la información pública y la libertad de expresión, cuya importancia en la formación de la opinión pública la convierte en una piedra angular de la existencia de toda sociedad democrática.

b) Ahora bien, si tenemos en cuenta el valor de la información como reclamo, debemos considerarla no sólo en tanto bien directo, sino también como instrumento para el ejercicio de otros derechos.

En el primer caso, el objeto central del reclamo es la información en sí misma y se satisface con la obtención de los datos en cuestión. Son ejemplo de ello:

  • el derecho a la verdad como derecho a la información: el objetivo se centra en la obtención de datos relativos a la conducta del Estado (Ej. El derecho de los familiares de personas desaparecidas a conocer el destino de las mismas);
  • el hábeas data y el derecho de acceso a datos personales: el objeto de reclamo es la propia información, es decir, el acceso a datos personales. Impone obligaciones positivas: supresión, rectificación, sometimiento a confidencialidad o actualización; y
  • la libertad de investigación: amparada en el 4 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que obliga al Estado a colaborar en caso de investigaciones cuyo objeto sean conductas, datos o políticas públicas. Las investigaciones científicas y periodísticas son entendidas como actividades de interés social.

En el segundo caso, estos autores entienden al derecho de acceso a la información como instrumento para la concreción de otros derechos, valores o principios. Ejemplos de esto son:

  • la información como presupuesto de mecanismos de fiscalización de la autoridad pública: permite el acceso a las declaraciones patrimoniales, información presupuestaria, a datos personales por medio del recurso de hábeas data, entre otras cosas, para verificar la transparencia y legalidad de los actos de gobierno.
  • la información como presupuesto de mecanismos de participación: fundamental para la formación de la políticas públicas y en la toma de decisiones de efecto público (Ej. derecho al voto; Reforma Constitucional de 1994; audiencias públicas como mecanismo previo para la toma de decisiones (Caso Youssefian y Adelco: postergan audiencia por falta de información))
  • la información como presupuesto de la exigibilidad de un derecho: supeditada a la definición previa de las obligaciones concretas del Estado; y
  • la información como presupuesto del ejercicio de un derecho: el ejercicio efectivo de un derecho sólo tiene sentido en la medida de la existencia de información previa que posibilite una verdadera elección. Funciona como un presupuesto de decisión racional por parte del titular de un derecho.

En este sentido y, como mencionamos anteriormente, el derecho a la información constituye un mecanismo esencial para el ejercicio de una ciudadanía plena en el contexto de una sociedad democrática, es decir, de una ciudadanía activa y participativa pensada en términos de construcción social. En otras palabras, el valor del acceso a la información está dado porque se compone de datos[11] que pueden ser determinantes para la toma de decisiones de los sujetos (tanto físicos como jurídicos y públicos como privados) en un determinado entorno social (sea éste político, económico o cultural).

En palabras de Ackerman y Sandoval, “el derecho a la información tiene un impacto claramente positivo en al menos tres diferentes esferas de acción social: la política, la económica y la administración pública.”[12] La primera remite a la participación ciudadana en las actividades gubernamentales, como ser en el diseño de las políticas públicas. La segunda refiere a la salud del mercado, en tanto dependiente de un flujo continuo y confiable de información. En la tercera se hace hincapié en la transparencia para mejorar el proceso de toma de decisiones, la legitimidad y la confianza en los gobernantes.

En suma, podemos advertir que el derecho a la información, concretado en efectivas Leyes de Acceso a la Información (LAI), constituye una pieza primordial de un proyecto mayor: “la creación de una sociedad plenamente transparente en todos los aspectos”.[13]

  1. Principios, fuentes y elementos del derecho de acceso a la información

2.1. Leyes de acceso a la información en el mundo

Una Ley de Acceso a la Información (LAI) es una norma que “otorga a los ciudadanos (o a los residentes o partes interesadas) el derecho a conseguir información bajo el resguardo del gobierno, sin la necesidad de demostrar interés legal”.[14] Estas leyes permiten asumir como públicos los documentos gubernamentales, con la salvedad de que las mismas especifiquen lo contrario. Su importancia radica en asegurar el cumplimiento de las garantías constitucionales del derecho a la información al proveer principios que facilitan su aplicación.

Las leyes de acceso a la información se fundamentan en el consenso respecto de que “el derecho de acceso a la información pública implica que las personas pueden obtener información que se encuentra en poder de entidades estatales y empresas que presten un servicio público o exploten un bien de dominio público[15].

De acuerdo con Ackerman y Sandoval, la primera ley de acceso a la información fue sancionada en Suecia, en 1766, y se conoce como Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas.[16] La misma fue impulsada por Anders Chydenius e inspirada en las prácticas contemporáneas de China, en donde el Comité de Censura Imperial era el encargado de controlar los actos de gobierno.

Según el último informe realizado en 2006 por David Banisar[17], en la actualidad al menos 80 países han adoptado disposiciones constitucionales que contemplan el derecho de acceso a la información. El número ha crecido sustancialmente en los últimos 10 años y, fundamentalmente, se corresponde con países de Europa Central y Oriental y América Latina. Además, un gran número de países con constituciones más antiguas, como ser Finlandia y Noruega han reformado recientemente sus constituciones para incluir, específicamente, el derecho de acceso ala información. Asimismo, aproximadamente 70 países han sancionado leyes nacionales de libertad de información y alrededor de 50 países continúan en su esfuerzo por llevarlas a cabo.[18]

De acuerdo con el Informe sobre Libertad de Información de publicado en 2006, ha existido una gran variedad de presiones internas y externas sobre los distintos gobiernos para que adoptaran lo que se conoce como FOI Laws (Leyes de Libertad de Información). En la mayoría de los países, agrupaciones de la sociedad civil tales como agrupaciones anti-corrupción, de protección ambiental y los medios han jugado un importante rol en la promoción y adopción de dichas leyes. A su vez, diversas organizaciones internacionales han demandado mejoras y los gobiernos han reconocido el uso de dichas leyes para modernizarse en la era de la Sociedad de la Información.

De acuerdo con el mencionado informe, casi todos los países de Europa cuentan en la actualidad con leyes de acceso a la información. La mayoría de los países de Europa Occidental iniciaron el proceso en la década del ’70, mientras que el cambio resultó más dramático para los países de Europa Oriental y Central. En ellos, la caída del Muro de Berlín originó una oleada de leyes de acceso, comenzando con Ucrania y Hungría en 1992, siguiendo con Azerbaijan en 2005 y Macedonia en enero de 2006 (sólo Rusia y Bielorrusia continúan sin ninguna ley, al tiempo que se considera que las leyes de Italia, Grecia y España no son enteramente funcionales).

Respecto de América, México encabeza la lista con una de las leyes más fuertes del mundo en materia de acceso; y llama poderosamente la atención la aseveración del mencionado informe respecto de la necesidad de actualización de las leyes canadiense y norteamericana. Otros países que poseen leyes de acceso a la información en el continente son: Colombia, Perú, Panamá, Belice, Jamaica, Trinidad y Tobago, Ecuador, República Dominicana y, más recientemente, Antigua y Barbuda. A diferencia de éstos, en Argentina, Bolivia y Guatemala el derecho de acceso a la información se encuentra limitado a decretos presidenciales.

En la región de Asia y el Pacífico ha habido una más modesta adopción de leyes de acceso: Australia y Nueva Zelanda fueron los pioneros; Corea del Sur y Tailandia sancionaron sus leyes en los ‘90s, pero las mismas no han sido muy efectivas en los últimos años; otros países con una legislación más débil son India, Pakistán, China, Hong Kong, Uzbekistán y Tajikistán. Mientras tanto, en Indonesia, Camboya y Malasia la sociedad civil impulsa la sanción de leyes de acceso y, en Kirguistán se está trabajando sobre un proyecto de ley de acceso desde 2005.

En Medio Oriente, sólo Israel ha adoptado una ley nacional; mientras que existen esfuerzos aún pendientes en Jordania y Palestina, y recientes desarrollos en Egipto y Marruecos.

En África el progreso ha sido lento: sólo Sudáfrica, Zimbabwe, Angola y, desde mayo de 2005, Uganda poseen leyes de acceso a la información.

2.2. Derecho de acceso a la información a nivel internacional e interamericano

El derecho de acceso a la información se encuentra protegido por dos sistemas de derechos humanos: uno internacional y otro interamericano. Asimismo, se encuentra contemplado en una serie de declaraciones complementarias que han tenido lugar en los últimos años.

2.2.1. Sistema de Protección Internacional de Derechos Humanos: tratado madre y otros tratados*:

  • Declaración Universal de Derechos Humanos (1948): su 19 define de forma implícita el derecho a la información.
  • Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966): el Preámbulo estipula que no se puede alcanzar el ideal del bienestar de todos los individuos si no existen desarrollos económicos y sociales acompañados por desarrollos culturales, educativos y tecnológicos.
  • Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966): 19 y 20.
  • Primera Conferencia Internacional de Derechos Humanos. Proclamación de Teherán (1968): 5.
  • Convención de la Organización de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (2003): 5 y 9.

2.2.2. Sistema de Protección Interamericana de Derechos Humanos:

  • Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948): 4.
  • Convención Americana sobre Derechos Humanos – Pacto de San José de Costa Rica (1969): 13 y 14.
  • Convención Interamericana Contra la Corrupción (1996): 3.
  • Declaración Interamericana de Principios sobre Libertad de Expresión y Derechos Humanos (2000): 4.

2.2.3. Declaraciones complementarias:

  • Declaración de Chapultepec (1994): sobre libertad de prensa.
  • Principios de Johannesburgo (1996): sobre seguridad nacional, libertad de expresión y acceso a la información (monitoreo de conducta gubernamental y plena participación en una sociedad democrática).
  • Declaración de Lima (2000): sobre acceso a la información (fiscalización de conducta gubernamental, plena participación en una sociedad democrática y garante de otros derechos).

2.2.3. Sistema Nacional:

  • Constitución Nacional (1853, Ref. 1994): no contiene ningún artículo que haga directa referencia al DAIP; pero, partiendo de la premisa de que “son públicos todos los actos de gobierno de los funcionarios del Estado”, numerosos artículos afectan indirectamente este derecho. Los principales artículos que consignan indirectamente el DAIP son los 1, 14, 33, 41, 42 y 75 inc. 22.
  • Constitución de la Provincia de Entre Ríos (1933, Ref. 2008): sus 13 y 56 reconocen expresamente el DAIP.
  • Decreto 1172 (2003): afecta únicamente la órbita del Poder Ejecutivo Nacional.
  • Ley 104 de la Ciudad de Buenos Aires (1998)
  • 9 leyes provinciales / 2 decretos provinciales / 19 ordenanzas municipales: específico tratamiento del DAIP.
  • Ley N° 12.908 Estatuto del Periodista Profesional (1946): 13.
  • Ley N° 15.930 Archivo General de la Nación (1961): sus 2 y 4 refieren indirectamente al DAIP.
  • Ley N° 19.549 de Procedimiento Administrativo (1972): afecta directamente al DAIP, en tanto el capítulo referido a las sanciones contenido en el DTO. 117/03 se rige en base a esta normativa.
  • Ley N° 24.193 de Transplante de Órganos y Material Anatómico Humano (1993): su 13 afecta directamente al DAIP.
  • Ley Nº 25.152 de Administración de los Recursos Públicos (1999): su 8 afecta indirectamente al DAIP.
  • Ley Nº 25.188 de Ética en el Ejercicio de la Función Pública (1999): 2.
  • Ley N° 25.326 de Protección de Datos Personales (2000): establece el DAIP de manera directa, pero prevé ciertas excepciones.
  • Ley N° 25.675 General de Medio Ambiente (2002): afecta directamente al DAIP.
  • Ley N° 24.240 de Defensa al Consumidor (2002): refiere de modo directo al DAIP.
  • Ley N° 25.831 Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (2004): afecta directamente al DAIP.
  • Ley N° 26.047 de Registros Nacionales (2005): su 3 directamente refiere al DAIP.
  • Decreto Nº 378 Plan Nacional de Gobierno Electrónico y Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico (2005): afecta de manera directa el DAIP.
  • Ley N° 26.075 de Financiamiento Educativo (2006): su 13 remite directamente al DAIP.
  • Ley N° 26.097 Aprobación de la Convención de la ONU contra la Corrupción (2006): refiere directamente al DAIP.
  • Decreto Nº 1.279 sobre Libertad de Contenidos en Internet (2007): refiere indirectamente al DAIP.
  • Ley Nº 2.539 del GCBA sobre Catálogo Digital de Temas de la Ciudad de Buenos Aires (2007): su 3 remite directamente al DAIP vía Internet.

Es menester mencionar que existen diversas leyes nacionales que exceptúan el libre acceso a la información pública y prevén el secreto de Estado, como ser la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, la Ley N° 24.059 de Defensa Nacional y las leyes de carácter secreto. Además, la aplicación de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (Ley 19.549), suele vedar también el acceso: sólo permite la “vista” de los expedientes administrativos a los directos afectados.

2.3. Principios básicos y elementos del derecho de acceso a la información. Leyes modelo (FOIA – EEUU y México)

2.3.1. De acuerdo con la organización no gubernamental ARTICLE 19[19] y, tomando como fundamento las declaraciones internacionales mencionadas anteriormente, toda LAI debe incluir los siguientes principios básicos:

  1. Apertura informativa máxima: “establece la presunción de que toda la información es accesible (Este principio sólo puede estar) sujeto a un sistema restringido de excepciones[20].
  2. Obligación de publicar: las instituciones públicas deben hacer pública periódicamente información clave respecto de su accionar.
  3. Promoción de gobiernos abiertos: las instituciones públicas deben auspiciar e impulsar el funcionamiento de gobiernos transparentes, pues es de suma importancia asegurar que el derecho del público de “saber con exactitud qué están haciendo los funcionarios. (A esto debe agregarse la necesidad de la existencia de) penalidades que castiguen a funcionarios que no cumplan con su obligación de comunicar información al público[21].
  4. Alcance limitado de las excepciones: deben estar clara y estrictamente delimitadas (los tres poderes del Estado deben restringir la menor cantidad de información posible y, en caso de restringirse algún tipo de información en carácter de excepción, debe aclararse por norma si dicha información es reservada, confidencial o secreta y la norma que origina ese carácter de reserva). Además deben someterse a rigurosas pruebas de “daño social” e “interés público” (debe demostrarse que el daño que puede generar la información difundida es mayor que el beneficio que pueda producir su conocimiento por parte de la ciudadanía).
  5. Eficiencia e informalidad en el acceso a la información: todo proceso para solicitar información debe ser sencillo, rápido y efectivo. No debe necesitarse asesoramiento letrado para llevarlo a cabo. Las solicitudes de acceso a la información deben ser procesadas de forma expedita y justa y, debe existir la posibilidad de una revisión independiente de todas las respuestas negativas.
  6. Costos mínimos: los ciudadanos e individuos no deben ser desalentados de exigir información pública a causa de costos económicos excesivos. Es decir, no se deben imponer derechos por la presentación de una solicitud, al tiempo que se deben establecer derechos por proporcionar información a un costo -que no debe ser superior al real- necesario para producir la información (el costo del soporte pertinente en cada caso). En aquellos casos en los que la solicitud refiera asuntos de interés público, debería primar la gratuidad.
  7. Reuniones abiertas: las reuniones de las instituciones públicas deben tener un carácter público y abierto, pues el pueblo tiene derecho a saber lo que se decide en su nombre.
  8. Principio de apertura prioritario: las leyes que sean inconsistentes con el principio de máxima apertura informativa deben ser reformadas o abolidas.
  9. Protección para informantes: los ciudadanos e individuos interesados en colaborar con información sobre conductas y prácticas incorrectas deben gozar de total protección.

2.3.2. Elementos del derecho de acceso a la información:

  • Legitimación activa: sujeto que solicita la información (pueden ser personas físicas –ciudadanos- y personas jurídicas privadas).
  • Legitimación pasiva: sujeto obligado a brindar la información (deben ser personas jurídicas públicas –el Estado).
  • Normativa: principio de publicidad, secreto y excepciones.
  • Accesibilidad: costos y motivos.
  • Plazos
  • Causales de denegatoria
  • Instancias de recurso judicial
  • Responsabilidades de los funcionarios: administrativas y penales.

2.3.3. Leyes modelo:

  • Freedom of Information Act (FOIA) – EEUU (1966)
  • Su importancia radica en ser la 1° ley en establecer un derecho jurídico de acceso a la información, sujeta a ciertas exenciones estatutarias.
  • Fue sancionada bajo la presidencia de Lyndon B. Jonson, en el contexto histórico – social de la Guerra de Vietnam, el creciente poder de los medios de comunicación masiva y el inicio de una lucha contra el silencio.
  • Enmiendas:

*1972: se crea el “Clearing House”: organismo independiente de la administración central cuya función consiste en realizar un seguimiento del funcionamiento de la ley y auxiliar a los peticionantes.

*1974: se fijan criterios de “plazos perentorios”: límite de 20 días para responder los pedidos de acceso.

*1976: se establece que ningún peticionante debe dar cuenta de motivo alguno.

*1996: se establece la obligatoriedad de difundir información en formato electrónico o digital.

*2003: se sanciona la “Patriot Act” que exenta al Pentágono de tener que brindar información.

  • Legitimación Activa: todo individuo y toda organización, sin importar su nacionalidad.
  • Legitimación Pasiva: todas las agencias federales (salvo autoridades electas)
  • Información: información, estructura y funciones de cada agencia

+ nómina de integrantes en caso de servicios con uniformados

+ decisiones tomadas por la agencia

Debe aparecer en un salón de lectura virtual junto a toda aquella información que haya sido requerida más de 3 veces (así como el registro toda información solicitada y entregada)

  • Excepciones:
  1. Seguridad nacional (CIA/FBI) y política exterior
  2. Reglas internas de las agencias y sus prácticas
  3. Información protegida por otras leyes
  4. Secretos comerciales e información financiera confidencial
  5. Memos o notas inter o intra agencias
  6. Archivos personales o médicos (invasión a la privacidad)
  7. Información de inteligencia o contrainteligencia y procedimientos judiciales en curso
  8. Información contenida en reportes de evaluación, operaciones y condiciones preparados por o para el uso de una agencia respecto de la regulación o supervisión de entidades financieras
  9. Información geofísica o geológica (o mapas) de pozos petrolíficos
  • Costos: si la información posee carácter comercial, el costo responde a 3 criterios: búsqueda de información, rectificación o verificación y costo del formato. Además se establece la gratuidad para la prensa, la educación y las investigaciones académicas. En el caso de que el pedido supere los U$S 250, se pide un pago mínimo (en ese caso, también se pide el pago anticipado de tarifas).
  • Plazos: 20 días hábiles para evaluar el pedido y conseguir la información + 1 única prórroga de 20 días hábiles más.
  • Denegatoria: debe fundamentarse. El silencio o demora se considera “negativa en la entrega de información” y permite apelar administrativamente y en una Corte Federal (las sanciones son disciplinarias, no penales).
  • Circunstancias excepcionales: si el pedido es muy complejo, la agencia puede pedir su limitación y reprogramación.
  • Solicitud de “pronto despacho”: en casos de interés general para el público o en casos de vida o muerte, los términos se reducen a 5 días hábiles más 10 días hábiles de prórroga.
  • Los pedidos no se centralizan.
  • En toda agencia existe una persona encargada de brindar información.
  • Todas las agencias deben entregar un Informe Anual al Fiscal Federal.
  • Constituye, en la actualidad y, de acuerdo a varias organizaciones internacionales como Privacy Internacional y ARTICLE 19, la ley modelo para toda América.
  • La Reforma Constitucional de 1977 se transformó en el andamiaje fundamental para el acceso a la información en dicho país, al incorporar el que establece que “[…] el derecho a la información será garantizado por el Estado[22].
  • La ley fue firmada el 30 de abril de 2002 y entró en vigencia el 12 de junio del año siguiente (su ley reglamentaria fue firmada en junio de 2002) –bajo la presidencia de Vicente Fox Quesada. Durante el lapso comprendido entre su firma y entrada en vigencia tuvo lugar la preparación de un sistema que pudiera hacer frente a la demanda de información que se produciría en adelante. En este sentido, es de crucial importancia la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) –por decreto, en junio de 2003- como organismo encargado de: garantizar el acceso, proteger los datos personales y resolver las negativas de acceso. El IFAI se ha convertido en el organismo de aplicación referente tanto en América Latina como en Europa Occidental.
  • Legitimación Activa: toda persona.
  • Legitimación Pasiva: “a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República; b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos; c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal; d) Los órganos constitucionales autónomos; e) Los tribunales administrativos federales, y f) Cualquier otro órgano federal[23].
  • Información: se considera información, aquella contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título (las autoridades federales deben publicar a través de su página de Internet la estructura orgánica de las instituciones, las facultades de sus unidades administrativas, el directorio de sus servidores públicos y su remuneración mensual, entre otros datos).
  • Excepciones: la clasificación de la información es la excepción: se restringe sólo a la información confidencial (protección del derecho a la intimidad) y a la información reservada (puede afectar a la seguridad nacional, las relaciones internacionales, la estabilidad financiera e, incluso, poner en peligro la vida de las personas). Se establece un máximo de 12 años para mantener clasificada la información.
  • Costos: “no podrán ser superiores a la suma de: El costo de los materiales utilizados en la reproducción de la información, y II. El costo de envío. Las cuotas de los derechos aplicables deberán estar establecidas en la Ley Federal de Derechos (están unificados en toda la nación: la copia simple en papel cuesta $1 mexicano). Los sujetos obligados deberán esforzarse por reducir los costos de entrega de información[24].
  • Plazos: 20 días hábiles para evaluar y entregar la información, más 10 días hábiles de prórroga. En caso de no estar disponible la información, se otorga una prórroga de 5 días hábiles más. Si el pedido no se entiende y debe precisarse o acotarse, la prórroga se extiende por 10 días hábiles más.
  • Denegatoria: debe explicitarse y permite dar lugar a un “proceso de revisión” (que puede durar hasta 15 días hábiles, durante los cuales se evalúa el pedido y la negativa al mismo. En casos complejos, el IFAI puede pedir una prórroga de 50 días hábiles y, en casos extraordinarios, dicho organismo da intervención directa a la justicia).
  • Cabe mencionar, además, la importancia del Sistema Informático de Solicitud de Información (SISI), cuyo objetivo ampliar el acceso a la información por medio de Internet.
  • Ley Federal de Transparencia a la Información Pública Gubernamental – México (2002)

۩ Contraejemplo:

  • Ley “Mordaza” N° 1.728 – Paraguay (2001)

En el 2001 el diputado Rafael Fizzola presentó un proyecto de LAI redactado sobre la base de la ley norteamericana y que cumplía mayormente con los principios postulados por la ONG ARTICLE 19. Sin embargo, dicho proyecto fue aprobado y promulgado luego de graves modificaciones realizadas por la Cámara revisora (senadores), lo cual llevó a que se lo conociera como “LEY MORDAZA” y se derogara 2 meses después de su sanción (el 24 de septiembre del mismo año).

Se suprimieron artículos de importancia que complicaron el procedimiento, estableciendo restricciones que no estaban contempladas en el proyecto original. El Art. 4ºArt. 5º del texto de diputados- se incluía la obligación de proporcionar las “manifestaciones juradas de bienes de funcionarios públicos” y los “resúmenes de cuentas bancarias” de la administración, estos no fueron incluidos.

En relación con el costo de la información, el Art. 8º establecía la gratuidad – Art. 9º en el texto diputados-, el texto definitivo establecía el pago del personal administrativo destinado a satisfacer la solicitud. En el texto original esta posibilidad se reservaba solo para cuando la complejidad o el volumen del trabajo requerían de horas extras. Es difícil calcular la forma de pago de estas horas y la pregunta es porque se debe pagar a un empleado del estado.

Se eliminaron del proyecto original, dos artículos de suma importancia: el Art. 14º – texto de diputados- disponía que el funcionario es quien debe demostrar las razones por las cuáles no se puede o no se debe entregar la información solicitada; y el Art. 16º que establecía que en caso de duda de interpretación de esta Ley se estará siempre a favor de que sea más favorable al acceso a la información.

La Cámara de Senadores, al modificar el Proyecto, vinculó la referida ley de acceso a la información pública con la Ley 1682/ 01, que reglamenta la información de carácter privado.

En el proyecto original, se había estipulado un plazo de diez días para que la administración satisfaga el pedido de información y reproducción del documento requerido; en la ley, el plazo se amplió al doble, se introdujeron limitaciones para proporcionar información referida a la contratación de empréstitos por parte del Estado paraguayo y se amplió la restricción para acceder a información guerreada en el Congreso de la Nación, a toda aquella proveniente de las “reuniones reservadas o secretas (…) de sus comisiones”

Como consecuencia de todo esto, la ley fue ampliamente rechazada por la opinión pública. Lejos de convertirse en un instrumento válido para transparentar la gestión pública, se convirtió en una herramienta para que la burocracia tenga nuevas excusas para dilatar, obstruir y denegar el acceso a la información.

La derogación de esta norma provocó que, a la fecha, en Paraguay no se cuente con una ley que permita el acceso a al infamación pública.

 

NOTAS

[1] De acuerdo con Pedro Nikken, “la noción de derechos humanos se corresponde con la afirmación de la dignidad de la persona frente al Estado. […] todo ser humano, por el hecho de serlo, es titular de derechos fundamentales que la sociedad no puede arrebatarle lícitamente. Estos derechos no dependen de su reconocimiento por el Estado ni son concesiones suyas […] Son derechos universales.” Nikken, P. El concepto de Derechos Humanos. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Pág. 15 y 16.

[2] Declaración Universal de los Derechos Humanos (10 de diciembre de 1948). Art. 19.

[3] Teniendo en cuenta la cronología que considera el Constitucionalismo Liberal como un proceso que se extiende entre 1850 y 1920, durante el cual se introducen los derechos civiles y políticos, conocidos como Derechos de 1° Generación; y al Constitucionalismo Social como aquel proceso, que tiene lugar entre 1920 y 1970, durante el cual se introducen los derechos económicos, sociales y culturales, conocidos como Derechos de 2° Generación.

[4] Ackerman, J. y Sandoval, S. Leyes de acceso a la información en el mundo. Cuadernos del IFAI, México, 2005. Cap. I y II. Pág. 15 y 16.

[5] El Derecho a la Comunicación incorpora una serie de derechos, como ser: imagen, voz, honor, intimidad, rectificación o réplica y acceso a la información.

[6] Op. Cit. N° 4. Pág. 18.

[7] Op. Cit. Nº 7. Pág. 1

[8] La Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) vincula el derecho de acceso a la información con la libertad de pensamiento y de expresión. (Art. 13: Libertad de Pensamiento y de Expresión)

[9] Autonomía personal de los individuos, permitirles la realización de un plan de vida que se ajuste a su libre decisión.

[10] El acceso a la información pública no es el equivalente a la publicidad de los actos de gobierno. Mientras que el primero es un derecho de cualquier persona a acceder a la información seleccionada por ella, el segundo es un deber del estado da dar a conocer al público sus propias decisiones.

[11] La diferencia entre el dato y la información es de estado: la información son datos puestos en un contexto determinado, donde los datos permiten ampliar el conocimiento de una situación concreta, siendo esos mismos datos, evidencia de aquel contexto.

[12] Op. Cit. N° 4. Pág. 18.

[13] Op. Cit. N° 4. Pág. 19.

[14] Op. Cit. N° 4. Pág. 20.

[15] El acceso a la información pública. Una herramienta para el buen funcionamiento de los mercados. Información para la transparencia en América Latina. ARTICLE 19. Noviembre 2006. Pág. 3.

http://www.article19.org/pdfs/publications/latin-am-access-public-info.pdf

[16] A pesar de su importancia como modelo inicial, Ackerman y Sandoval señalan que dicha ley adolece tanto de un cuerpo administrativo independiente como de la posibilidad de sobreseer las excepciones en caso de existir un interés público superior.

[17] Director de Privacy Internacional.

[18] Freedom of Information Survey 2006. Pág. 16. http://www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006.pdf

[19] Esta ONG inglesa considera respecto al derecho de acceso a la información que la información en poder de las autoridades públicas es un derecho humano fundamental: la información en manos del gobierno nos pertenece en tanto pueblo. Este derecho debería aplicarse a nivel nacional a través de legislación global (por ejemplo, las Leyes de Libertad de Acceso a Información). http://www.article19.org/work/regions/latin-america/spanish.html

[20] Op. Cit. N° 18.

[21] Elementos fundamentales de una Ley de Acceso a

 

 

 

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Acerca de mariaclaraguida

Profesora de Educación Media y Superior en Ciencias de la Comunicación Social (UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente e investigadora. Asesora en el Honorable Senado de la Nación. Ver todas las entradas de mariaclaraguida

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