Convergencia en telecomunicaciones y radiodifusión: el caso europeo

Por E. Federico Corbière y María Clara Güida / Junio 2012.

 

Resumen

Las tecnologías infocomunicacionales y su uso intensivo en el dominio propio de la radiodifusión y las telecomunicaciones han obligado a los Estados nacionales a reformular sus políticas públicas acorde a escenarios con plataformas convergentes.

Salvo casos excepcionales, el diseño de las mismas en materia legislativa ocurre con posterioridad a los procesos de innovación tecnológica y masificación de dispositivos técnicos (Becerra, 2006)

Aquellos países con diseños programáticos en políticas públicas orientadas al entorno digital y sus externalidades (positivas y negativas) presentan características destacables como referencia, por tener la capacidad de adecuar la normativa a la Sociedad de la Información / Conocimiento.

Asimismo, estas tecnologías presentan un alto grado de flexibilidad y capacidad de comprensión de las dinámicas culturales y económicas que entrecruzan su normativa.

El modelo europeo constituye un caso ineludible, cuyo marco jurídico sirve a los efectos de comprender la experiencia en planificación política sobre tecnologías convergentes (Galperin y Cabello, 2008),

Las seis directivas de la Unión Europea: 97/66/EC, 2002/19/EC, 2002/20/EC, 2002/21/EC, 2002/22/EC, la Recomendación 2003/311/S y Directrices de la Comisión 2002/C 165/03, son estudiadas como marco regulatorio que aborda la convergencia en materia de telecomunicación, los servicios de comunicación audiovisual y las tecnologías de la información.

De las mismas, el presente avance de investigación busca reconocer en la experiencia previa potencialidades y conflictos que sirvan como parámetro internacional para comparar con el particularismo latinoamericano, la legislación nacional, frente a la tendencia global de armonización regulatoria.

  1. Desconcentración y democracia informativa

La historia Argentina presenta no pocos antecedentes de conflicto en su resolución normativa y aplicación de políticas públicas. Debe destacarse que en materia de radiodifusión y telecomunicaciones, con la sanción de la Ley Nº 19.798 Nacional de Telecomunicaciones (1972), el Estado tuvo un rol ambivalente y regulación ha sufrido procesos de adecuación en sintonía con las presiones de los poderes fácticos que influyeron en el diseño de políticas públicas.

Con la sanción de la Ley Nº 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual (en adelante, LSCA), en octubre de 2009, Argentina cambió su posición respecto a la centralidad del Estado en la definición de una normativa que parece impulsar medidas sobre una estructura de medios, con alto grado de concentración (Becerra y Mastrini, 2006, 2009). Resulta disruptiva respecto de otras normas de la región y se posiciona como un modelo a seguir. Una lectura pormenorizada de la ley permite observar no pocas regularidades con el modelo de comunicación audiovisual europeo, cuyas directivas consensuadas desde comienzos de la década pasada, previeron la irrupción de escenarios convergentes pero disociaron la especificidad propia de las telecomunicaciones y la radiodifusión.

La LSCA tiene como objetivo principal no sólo la regulación de los servicios de comunicación audiovisual en el territorio nacional, sino también el desarrollo de mecanismos destinados a la promoción, desconcentración y fomento de la competencia con fines de abaratamiento; y, democratización y universalización del aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Siguiendo los lineamientos del modelo europeo en la materia, donde “la política de regulación del sector debe proteger, tanto ahora como en el futuro, determinados intereses públicos, como la diversidad cultural, el derecho a la información, el pluralismo de los medios de comunicación, la protección de los menores y la protección de los consumidores, así como las medidas a adoptar para aumentar el nivel del conocimiento y de formación del público en materia de medios de comunicación”[1], la nueva ley hace especial hincapié en promover “la diversidad y la universalidad en el acceso y la participación, implicando ello igualdad de oportunidades de todos los habitantes de la Nación para acceder a los beneficios de su prestación” (artículo 2º).

A continuación, se intenta observar si el modelo europeo, con sus particularidades, es congruente a la especificidad de una región y un país con una tradición distinta, marcada por una organización del poder que subsiste desde las dictaduras.

 

  1. Panorama internacional

El escenario convergente que ofrecen las TIC produce un juego de tensiones en donde se evidencia una nueva dinámica de funcionamiento del sector infocomunicacional, en el cual interactúan nuevos jugadores a la competencia empresaria; la consolidación de prácticas de consumo asociadas al entorno digital y la necesidad de una adecuación normativa sobre aquellos ámbitos anteriormente disociados por las cualidades propias de los soportes analógicos.

La experiencia global frente a la convergencia tecnológica presenta estrategias diversas. A saber: 1. El modelo seguido por la UE, India y Kenia, en proceso de implementación de nuevos marcos normativos convergentes, bajo un enfoque neutral tanto desde el punto de vista tecnológico como económico, y con cualidades de trato igualitario y de enfoque flexible para incorporar la constante innovación en el ámbito comunicacional; 2. Modificaciones en la estructura de las autoridades regulatorias con el objetivo de unificar bajo un mismo organismo de aplicación el control y ejecución de la normativa de los servicios de comunicación audiovisual, telecomunicaciones e infraestructura relacionada con las TIC. Son ejemplo de ello países como Malasia, Singapur y el Reino Unido; 3. Armonización y ajuste normativo de toda disposición legal implicada por la digitalización de áreas técnicamente convergentes como: la protección de datos personales, la propiedad intelectual, la protección a la intimidad en el sector de las telecomunicaciones (debe destacarse la implementación del servicio universal, interconexión y contenidos para ambientes convergentes, entre otros); y 4. Adecuación de la legislación existente con modificaciones parciales, cuya experiencia práctica suele estar atrasada a los cambios tecnológicos, la cual resulta ajena a un plan estratégico vinculado al diseño de políticas públicas a mediano o largo plazo.

Varios son los países que han modificado -o se encuentran en proceso de modificar- sus marcos regulatorios en pos de la convergencia mediante alguno de los caminos señalados. Entre ellos:

  • México: cuenta con un Acuerdo de Convergencia (2006) de servicios fijos de telefonía local y televisión que se proporcionan a través de redes públicas alámbricas e inalámbricas.
  • Venezuela: la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (2000) estipula una habilitación general, en función de los atributos para cada caso.
  • Perú: se destacan medidas orientadas a la convergencia, particularmente en el sector de las telecomunicaciones, entre las cuales se cuentan la Ley Nº 28.737 y el Decreto Supremo Nº 041-2006-MTC (concesión única para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones), la Ley Nº 28.295 y el Decreto Supremo Nº 005-2006-MTC (compartición de infraestructura de uso público), el Decreto Supremo Nº 003-2007-MTC (lineamientos para desarrollar y consolidar la competencia) y el Decreto Supremo Nº 043-2006-MTC (canon para servicios móviles).
  • España: la Ley N° 32/2003 General de Telecomunicaciones habilita el ejercicio de derechos de uso de bienes de dominio público.
  • Hong Kong: ha adoptado diferentes medidas regulatorias en la materia, focalizándose especialmente en la convergencia de servicios fijos y móviles.
  • Singapur: fue uno de los primeros países en crear una entidad normativa -Organismo de Desarrollo de la Información y las Comunicaciones (IDA, Info-Communications Development Authority)- destinada especialmente a responder a la convergencia de las tecnologías de las telecomunicaciones y la información.
  • India: la Ley de Convergencia (2002) permite conceder licencias unificadas.
  • Kenia: cuenta con un régimen de licencias globales.
  • Malasia: el Acta de Comunicaciones y Multimedia (1998) prevé un marco regulatorio que da cabida a la convergencia de las telecomunicaciones, la radiodifusión y las tecnologías de la información. Dicha norma creó, además, la Comisión de Comunicaciones y Multimedia de Malasia –Malaysian Communications and Multimedia Commission (MCMC)- en tanto única autoridad regulatoria.
  • Tanzania: cuenta con un régimen de licencias globales.

 

  1. El modelo europeo

A continuación, se describen los aspectos centrales de las Directivas estudiadas:

 

Directiva 97/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones

Tiene como antecedente inmediato a la Directiva 95/46/CE (protección de las personas físicas conforme al tratamiento de los datos personales y a la libre circulación de éstos datos), e insta a los Estados miembros a garantizar los derechos y libertades de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de los datos personales y su derecho a la intimidad.

Fue dictada con motivo de las nuevas redes digitales públicas avanzadas de telecomunicación, que crean necesidades específicas en materia de protección de datos personales y de la intimidad de los usuarios, de cuya confianza en que no se ponga en peligro su intimidad atiende a los problemas emergentes del desarrollo transfronterizo de los nuevos servicios de telecomunicaciones.

Su objetivo general es adoptar medidas de protección de los datos personales, en pos de crear un marco adecuado para el futuro desarrollo de las telecomunicaciones dentro de la Comunidad. Asimismo, busca elaborar disposiciones legales reglamentarias y técnicas específicas en materia de redes públicas de telecomunicación, entre las que se destaca el marcado interés para evitar el acceso no autorizado a las comunicaciones privadas.

Cabe resaltar que, ya en 1997, prevé la televisión interactiva y el video on demand; e, incluye consideraciones referidas a las llamadas no solicitadas (registro no llame).

Entre los conceptos que define, se destacan los de abonado, usuario, red pública de telecomunicación, servicio de telecomunicación.

Su ámbito de aplicación es el tratamiento de datos personales en relación con la prestación de servicios públicos de telecomunicación en las redes públicas de telecomunicación en la Comunidad y, especialmente, a través de la red digital de servicios integrados (RDSI) y las redes móviles digitales públicas

 

Directiva 2002/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y recursos asociados, y a su interconexión (Directiva acceso)

Presenta como antecedente inmediato la Directiva 95/47/CE, sobre el uso de normas para la transmisión de señales de televisión (sin imponer un servicio o sistema de televisión digital específico, lo cual dio pie a que los agentes del mercado tomaran la iniciativa y desarrollaran sistemas a ese fin); y la Decisión 93/424/CEE, relativa a un plan de acción para la introducción de servicios avanzados de televisión en Europa.

Se fundamenta en la promoción de un mercado abierto sin restricciones, en particular, de carácter transfronterizo, a condición de que se respeten las normas del Tratado constitutivo de la Unión Europea en materia de competencia. Esto se debe a que, se considera que en los mercados en que aún persisten importantes diferencias de capacidad de negociación entre las empresas y en los que algunas empresas dependen de las infraestructuras que proporcionan otras para el suministro de sus servicios, conviene establecer un marco para garantizar un funcionamiento eficaz.

Su objetivo general es armonizar, dentro del marco que establece la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco), la manera en que los Estados miembros regulan el acceso a las redes de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados con la búsqueda de equilibrio entre los suministradores de redes y servicios compatibles con los principios del mercado interior, tendientes al mantenimiento de una competencia sostenible, que garantice la interoperabilidad de los servicios de comunicaciones electrónicas y redunde en beneficio de los consumidores.

En sus considerandos define aquellos que considera sus objetivos específicos, a saber: establecer los derechos y obligaciones de los operadores y empresas que deseen interconectarse y/o acceder a sus redes o recursos asociados, estipular las obligaciones que existen en el ámbito de la negociación de las interconexiones, garantizar la interoperabilidad de los servicios, y mejorar la libertad de elección de los usuarios.

Se destaca el hecho de que la normativa realiza especial hincapié en el principio de no discriminación, el cual garantiza que las empresas con un peso significativo en el mercado no falseen la competencia, en particular cuando se trata de conglomerados integrados verticalmente que prestan servicios a empresas con las que compiten en mercados descendentes. Asimismo, regula las condiciones de acceso a los servicios de televisión y radio digitales difundidos a los telespectadores y oyentes en la Comunidad; y define una lista mínima de elementos que deben figurar en la oferta de referencia para el acceso desagregado al bucle local de par trenzado metálico publicados por los operadores notificados.

Su ámbito de aplicación son las redes utilizadas para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público y acuerdos de acceso e interconexión celebrados entre proveedores de servicios.

 

Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización)

Se concibe por la convergencia entre diferentes redes y servicios de comunicaciones electrónicas y sus tecnologías; y, exige el establecimiento de un régimen de autorización en el que todos los servicios comparables reciban un trato similar, con independencia de las tecnologías utilizadas.

Su objetivo general es crear un marco jurídico que garantice la libertad de suministrar redes y servicios de comunicaciones electrónicas. En otras palabras, la finalidad de la normativa es la consecución de un mercado interior de comunicaciones electrónicas mediante la armonización simplificación de las normas y condiciones de autorización para facilitar su suministro en toda la Comunidad.

Incorpora los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad; y, establece la posibilidad de imponer cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, números o derechos de instalación de recursos, en pos de garantizar un uso óptimo de los mismos.

Se aplica únicamente a la concesión de derechos de uso de radiofrecuencias, cuando dicho uso implique el suministro de una red o servicio de comunicaciones electrónicas, normalmente a cambio de una remuneración.

 

Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco)

Establece un nuevo marco legislativo para el sector de las comunicaciones electrónicas que pretende dar respuesta a la tendencia hacia la convergencia, incluyendo en su ámbito de aplicación la totalidad de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, con el fin de reducir progresivamente la regulación sectorial ex ante a medida que se desarrolle la competencia en el mercado. La normativa sintetiza un marco comunitario que regule las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, entre los que figuran las redes de telecomunicaciones fijas y móviles, las redes de televisión por cable, las redes utilizadas para radiodifusión terrenal, las redes satelitales y las redes de Internet, independientemente de que se utilicen para la transmisión de voz, fax, datos o imágenes.

Su antecedente inmediato es la Directiva 89/552/CEE, que regula el ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva; la Directiva 98/34/CE, la cual establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información; la Directiva 2000/31/CE, relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedad de la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior; y, la Decisión 676/2002/CE, relativa a un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea.

Fomenta la interoperabilidad de los servicios de televisión digital interactiva y de los equipos avanzados de televisión digital, a nivel de los consumidores, para asegurar el libre flujo de información, el pluralismo de los medios de comunicación y la diversidad cultural. Establece la necesidad de separar la regulación de la transmisión de la regulación de los contenidos (separación que no es óbice para tener en cuenta los vínculos existentes entre ambas, con el fin de garantizar el pluralismo de los medios de comunicación, la diversidad cultural y la protección de los consumidores); y, procura la conveniencia de que la regulación sea tecnológicamente neutra.

 

Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal)

La Directiva 2002/21/CE (Directiva marco), tiene por objeto el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales; y, garantizar la existencia de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad en toda la Comunidad a través de una competencia y la libertad de elección de operadoras.

Motiva su sanción la liberalización del sector de las telecomunicaciones, la intensificación de la competencia y la libre elección de los servicios de comunicaciones que garanticen la prestación del servicio universal.

Su objetivo generales garantizar la prestación de un determinado conjunto mínimo de servicios a todos los usuarios finales a un precio asequible.

Establece los derechos de los usuarios finales y las correspondientes obligaciones de que las empresas proporcionen redes y servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, con vistas a garantizar que se preste un servicio universal dentro de un entorno de mercado abierto y competitivo, bajo un mínimo de servicios de calidad especificada.

 

Directrices de la Comisión sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el mercado dentro del marco regulador comunitario de los servicios de comunicaciones electrónicas (20021/C 165/03)

Establecen los principios que deberán usar las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) para el análisis de los mercados y de la competencia efectiva dentro del nuevo marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas.

Su antecedente inmediato son las Directivas 97/66/CE; 98/84/CE; 2002/19/CE; 2002/21/CE; y, 2002/22/CE.

El nuevo marco regulador, al contrario que en el de 1998, la Comisión y las ANR aplican los principios y metodologías de la legislación sobre competencia para definir los mercados que pueden ser regulados ex ante y evaluar si las empresas tienen peso significativo en el mercado (PSM).

Frente a una empresa poseedora de PSM, garantiza que ésta no pueda utilizar su posición para restringir o falsear la competencia en ese ni apoyarse en dicho peso para ocupar los mercados adyacentes.

Su objetivo general es orientar a las ANR en el ejercicio de sus nuevas responsabilidades de definición de mercados y la evaluación del PSM, con el fin de garantizar que las ANR utilicen un enfoque coherente en la aplicación del nuevo marco regulador; y, especialmente al momento de designar las empresas con PSM en aplicación de lo dispuesto en dicho marco.

 

Recomendación de la Comisión, de 11 de febrero de 2003, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (2003/311/CE)

Sus antecedentes son las Directivas 98/84/CE; 2002/19/CE; 2002/21/CE; y, 2002/22/CE. Motiva su sanción la existencia de un nuevo marco regulador del sector de las comunicaciones electrónicas. Busca coherencia hacia la transición del marco regulador de 1998 al nuevo marco regulador.

Considera que las obligaciones reglamentarias deben ser apropiadas y basarse en la naturaleza del problema detectado, ser proporcionadas y estar justificadas a la luz de los objetivos señalados en la Directiva marco, en particular conseguir un máximo de beneficios para los usuarios, velar por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia, promover una inversión eficiente en materia de infraestructura y fomentar la innovación, y promover un uso y una gestión eficientes de las radio frecuencias y de los recursos de numeración.

Su objetivo general es identificar los mercados de productos y servicios en los que podrían justificar una la regulación ex ante. Entiende que en el sector de las comunicaciones electrónicas hay por lo menos dos grandes tipos de mercados: los de servicios o productos suministrados a los usuarios finales (mercados al por menor) y los mercados de los recursos necesarios para que los operadores suministren tales servicios y productos a los usuarios finales (mercados al por mayor).

Establece la necesidad de aplicar tres criterios al identificar los mercados de conformidad con los principios de la legislación sobre competencia: identificar la presencia de obstáculos a la entrada considerables y no transitorios, sean de carácter estructural, legal o reglamentario; seleccionar los mercados cuya estructura no tienda hacia una competencia efectiva dentro del horizonte temporal pertinente; y que la mera aplicación de la legislación sobre competencia no permita hacer frente de manera adecuada a los fallos del mercado en cuestión.

 

Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2002, por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (Directiva servicios de medios audiovisuales sin fronteras)

El documento se propone adaptar y modernizar las normas vigentes, en particular, la Directiva 89/552/CEE (Directiva Televisión sin Fronteras o TSF) -adoptada en 1989 y modificada por primera vez en 1997-, fundándose en una nueva definición de los servicios del ámbito de los medios audiovisuales, independientemente de las técnicas de difusión.

Su antecedente inmediato es la Directiva 89/552/CEE del Consejo de 3 de octubre de 1989 sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva [Diario Oficial L 298 de 17.10.1989];y la Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997, por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva [Diario Oficial L 202 de 30.7.1997]. También precede a la norma la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre determinados aspectos de las disposiciones de la Directiva Televisión sin fronteras relativos a la publicidad televisiva [Diario Oficial C 102 de 28.4.2004]; y d) Comunicación de la Comisión, de 15 de diciembre de 2003, El futuro de la política reguladora europea en el sector audiovisual [COM (2003) 784 final]. Motiva su sanción la modernización del marco jurídico de los servicios de los medios de comunicación audiovisuales que se inscribe en el marco del compromiso contraído por la Comisión con objeto de legislar mejor, así como de la iniciativa 2010 para: “Una sociedad de la información europea para el crecimiento y el empleo”, lanzada por la Comisión en junio de 2005.

La razón de ser de esta revisión era tener en cuenta la evolución tecnológica y los cambios acaecidos en la estructura del mercado audiovisual y aliviar la carga impuesta por la reglamentación a los prestadores de servicios audiovisuales, facilitando la financiación de los contenidos audiovisuales europeos, bajo un marco modernizado, flexible y simplificado que regule los contenidos audiovisuales.

Define el concepto de servicios de medios audiovisuales introduciendo una distinción entre: i. servicios lineales, que designan los servicios de televisión tradicional, Internet, y telefonía móvil que los telespectadores reciben pasivamente, y ii. servicios no lineales, es decir, los servicios de televisión a la carta que los telespectadores pueden escoger (servicios de vídeo a la carta, por ejemplo). Impone normas mínimas a los servicios no lineales, en particular en materia de protección de menores, prevención del odio racial y prohibición de la publicidad encubierta.

Permite que los organismos de radiodifusión escojan el momento más apropiado para insertar los mensajes publicitarios en sus emisiones. Prevé, sin embargo, que las películas cinematográficas, los programas infantiles y los programas de actualidad e información no se interrumpan más de una vez por tramo de 35 minutos. Respalda asimismo las nuevas formas de publicidad, como la publicidad en pantalla dividida, la publicidad virtual y la publicidad interactiva; y, establece un marco jurídico claro para la colocación de productos.

En relación con el fomento del pluralismo de los medios de comunicación, se aplican tres tipos de medidas: i. la obligación de cada Estado miembro de garantizar la independencia de la autoridad de reglamentación nacional encargada de poner en práctica las disposiciones de la Directiva; ii. el derecho de los organismos de radiodifusión televisiva a utilizar los extractos breves de manera no discriminatoria, y iii. la promoción de contenidos producidos por empresas de producción audiovisual independientes de Europa (disposición ya vigente en el marco de la antigua Directiva TSF).

En materia de fomento de la diversidad cultural, se establece la imposición de cuotas respecto a los contenidos a los organismos de radiodifusión y demás prestadores de servicios. La Directiva reafirma el compromiso de la UE a favor de las obras audiovisuales europeas al permitir a los Estados miembros imponer a los organismos de radiodifusión televisiva cuotas de contenidos que favorezcan a las producciones europeas, siempre que ello sea posible.

 

  1. Antecedentes de la LSCA

Hasta 2009, pasaron casi 40 años[2] de intentos fallidos por resolver aquellos problemas legales de matriz autoritaria que subsumieron un sinfín de proyectos democratizadores nacidos, primero, con la primavera alfonsinista -de los que debe destacarse la actuación del Consejo por una Consolidación Democrática (COCODE)- y, luego, en decenas de iniciativas legislativas que terminaron en las memorias y archivos de los trámites parlamentarios.

El actual contexto de rupturas permite trazar nuevos vectores para reconocer si la tendencia hacia la concentración de medios, que caracterizó la modernización cultural en ese período (y a las industrias culturales basadas en las economías de escala), se traslada y coincide con los modelos de negocios propios de las plataformas de Internet, con cualidades multicausales, observables, por ejemplo, en los dispositivos móviles. Existen dos paradojas que surgen de los contrastes con aquella normativa: 1. Las reformas de los años ‘90 muestran una concurrencia a la concentración, mayor que la propiciada por la última dictadura, con menor pluralidad de voces y numerosas concesiones; primero, de hecho y, luego, de derecho hacia capitales extranjeros[3]; y 2. En la actualidad, dada la potencialidad de las tecnologías tendientes a la convergencia de sub-especies mediáticas sobre una plataforma única de contenidos, vuelve a estar en el centro del debate la discusión respecto a las ventajas y desventajas de tener dos leyes que distinguen por género radiodifusión y telecomunicaciones.

Lo cierto es que en 1980 se derogó parcialmente la Ley Nº 19.798 y se reglamentó en forma separada la especificidad de los servicios en radiodifusión. Así las cosas, la radiodifusión en Argentina sufrió golpes y contragolpes al compás de gobiernos autoritarios y políticas selectivas que confundieron medios públicos con gubernamentales y que naturalizaron costumbres deudoras de aquellas políticas comunicacionales diseñadas por esa Doctrina de la Seguridad Nacional que opacó a Latinoamérica entre los años 60 y 80.

Con el retorno a la democracia, aquel Decreto-Ley elaborado por la dictadura de Jorge Rafael Videla, Albano Ariguendeguy y José Alfredo Martínez de Hoz transitaron, sin éxito, numerosos intentos de reforma.

El resultado: la cooptación de sistemas de medios afines al poder de turno. Primero, a partir de la Ley Nº 23.696 de Reforma del Estado (1989) que, en su artículo 65º, permitió la concentración multimedia, al prestar conformidad para el ingreso de la industria gráfica a la radiodifusión. Luego vendría el Decreto Nº 1005, del 10 de septiembre de 1999, que liberalizó el sector al autorizar la transferencia de paquetes accionarios, permitir la constitución de redes privadas permanentes y ampliar de 4 a 24 la capacidad de las empresas privadas de ser titular de licencias (una por provincia) y, por ende, la presencia nacional de los principales jugadores del mercado.

 

  1. Servicios audiovisuales, un nuevo concepto comunicacional

La radiodifusión nació dentro de un esquema atado a las telecomunicaciones, en tiempos de Alejandro Agustín Lanusse, con una autoridad de aplicación que era, por entonces, la Comisión Nacional de Radio y Televisión (CONART). Al tiempo, fue replicada en 1981, con la creación de la nueva autoridad de aplicación, el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional (en adelante, PEN) hasta concluida la primera década del siglo XXI.

El férreo control de la información por esas dictaduras ayuda a comprender el juego de intereses cruzados y factores políticos y económicos en pugna, que signaron luego el complejo escenario de las comunicaciones en Argentina.

El espíritu de la norma sancionada y promulgada en octubre de 2009 y reglamentada parcialmente en diferentes instancias, con sustanciales cambios para su puesta en funcionamiento con el Decreto Nº 1225, del 31 de agosto de 2010, implica un avance en cuanto a la relevancia de la nueva autoridad de aplicación -Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA)- y la puesta en práctica de una política pública de carácter pluralista, democrática y federal, que debe pensarse en articulación con otras iniciativas inexorables para la dinamización de aquellos principios que ampliaron el juego. En particular, por posibilitar la entrada de las universidades nacionales, sindicatos, cooperativas, entidades religiosas, pueblos originarios y otras organizaciones, con o sin fines de lucro, a un sector industrial distribuido en pocas manos.

No obstante, tal apertura es sólo un comienzo. Una primera regularidad entre el caso europeo y el argentino, es que ambas legislaciones se enmarcan dentro del llamado “paraguas” de la Convención de la UNESCO sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales. En su Directiva 65/2007, la Unión Europa resalta que “En sus Resoluciones de 1 de diciembre de 2005 y 4 de abril de 2006, relativas a la Ronda de Doha y la Conferencia Ministerial de la OMC respectivamente, el Parlamento Europeo exigió que los servicios públicos básicos, tales como los servicios audiovisuales, se excluyan de la liberalización en el marco de la Ronda de negociación relativa al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). En su Resolución de 27 de abril de 2006, el Parlamento Europeo brinda su apoyo a la Convención de la UNESCO sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales y afirma, en particular, que «las actividades, los bienes y los servicios culturales son de índole a la vez económica y cultural, porque son portadores de identidades, valores y significados, y por consiguiente no deben tratarse como si solo tuviesen un valor comercial». La Decisión 2006/515/CE del Consejo, de 18 de mayo de 2006, relativa a la celebración de la Convención sobre la Protección y la Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales aprobó en nombre de la Comunidad dicha Convención de la UNESCO. La Convención entró en vigor el 18 de marzo de 2007. La presente Directiva respeta los principios de dicha Convención”.

Es por ello que el artículo 4º de la LSCA establece una distinción fundamental entre las nociones de servicios de comunicación audiovisual y radiodifusión. Mientras que la primera es definida como “la actividad cultural cuya responsabilidad editorial corresponde a un prestador de un servicio de comunicación audiovisual, o productor de señales o contenidos cuya finalidad es proporcionar programas o contenidos, sobre la base de un horario de programación, con el objeto de informar, entretener o educar al público en general a través de redes de comunicación electrónicas. Comprende la radiodifusión televisiva, hacia receptores fijos, hacia receptores móviles así, como también servicios de radiodifusión sonora, independientemente del soporte utilizado, o por servicio satelital; con o sin suscripción en cualquiera de los casos”; la segunda, es entendida en los términos de “la forma de radiocomunicación destinada a la transmisión de señales para ser recibidas por el público en general, o determinable. Estas transmisiones pueden incluir programas sonoros, de televisión y/u otros géneros de emisión, y su recepción podrá ser efectuada por aparatos fijos o móviles” -puede ser de distintos tipos: abierta; móvil; sonora; televisiva (a pedido o a demanda); por suscripción; suscripción con uso de espectro radioeléctrico; por suscripción mediante vínculo físico-.

Esta distinción obedece al hecho de que la radiodifusión trabaja sobre la regulación del soporte y, el criterio que primaba en la antigua normativa era el de que aquello que era regulado estaba íntimamente relacionado con el uso del espectro radioeléctrico (y no con el tipo de actividad que se realizaba). La LSCA plantea el modelo de servicios de comunicación audiovisual propio de la directiva europea -que ha pasado de ser directiva europea “de medición” a ser directiva europea “de servicio de comunicación audiovisual”-, con el objeto de fomentar el estándar de una plataforma jurídica destinada a la promoción de la diversidad y el pluralismo y, también, por razones de multiplicación de tipos de soporte y de modos de expresión por vías electrónicas[4].

Esta es una de las invariantes a observar respecto de la normativa europea, a la cual debemos agregar aquella referida al tipo de servicio.

De acuerdo con el artículo 2º, los SCA son considerados como una actividad de interés público, de carácter fundamental para el desarrollo sociocultural de la población por el que se exterioriza el derecho humano inalienable de expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones. Esta condición importa la preservación y el desarrollo de las actividades previstas en la ley como parte de las obligaciones del Estado Nacional establecidas en el artículo 75º, inciso 19 de la CN. A tal efecto, la comunicación audiovisual en cualquiera de sus soportes, resulta una actividad social de interés público, en la que el Estado debe salvaguardar el derecho a la información, a la participación, preservación y desarrollo del Estado de Derecho, así como los valores de la libertad de expresión.

Vale resaltar que uno de los objetivos fundamentales de la LSCA es la promoción del pluralismo y de la diversidad cultural. Según los considerandos del Decreto Nº 1225, “La promoción de contenidos locales, debe tener por objetivo no sólo el acceso a la información por parte de los usuarios de los servicios de comunicación audiovisual, sino también dar acabado cumplimiento a lo dispuesto como objetivos para los servicios de comunicación audiovisual, dentro de los cuales el legislador estableció: la promoción de la expresión de la cultura popular y el desarrollo cultural, educativo y social de la población; el fortalecimiento de acciones que contribuyan al desarrollo cultural, artístico y educativo de las localidades donde se insertan; el desarrollo equilibrado de una industria nacional de contenidos que preserve y difunda el patrimonio cultural y la diversidad de todas las regiones y culturas que integran la Nación (artículo 3°, inciso f), inciso k), inciso j) en lo pertinente e inciso l)”.

Dichos objetivos de fomento de pluralismo y diversidad se ponen de manifiesto, puntualmente, a través de las medidas orientadas a la desconcentración de la propiedad -mediante un mecanismo de control cruzado de la concentración que se apoya en la cantidad y características de las licencias, por una parte, y la inserción en el mercado total, por la otra- y de los contenidos de interés relevante.

En relación con lo anteriormente señalado, la tercera regularidad a destacar es el lugar otorgado a los medios públicos en su rol fundamental de garantizar la libertad de expresión -entendida ésta como el derecho a emitir, recibir y buscar informaciones, ideas y opiniones de toda índole, en condiciones que garanticen la pluralidad informativa-, previendo que a través de ellos pueden brindarse múltiples perspectivas y otorgar voz a todos los sectores de la sociedad; y, asegurando el derecho de acceder a una información de carácter diverso. En este sentido, la LSCA establece en su artículo 121º, los objetivos a cumplir por Radio y Televisión Argentina S.E. (RTA S.E.), entre los que se destacan los deberes de “respetar y promover el pluralismo político, religioso, social, cultural, lingüístico y étnico”, “garantizar el derecho a la información de todos los habitantes de la Nación Argentina” y “garantizar la cobertura de los servicios de comunicación audiovisual en todo el territorio nacional”, entre otros. A diferencia del marco normativo europeo, la LSCA no deja abierto el doble estándar jurídico en el que reconoce a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en lo relativo a las exigencias para “servicios públicos básicos, tales como los servicios audiovisuales”, mencionada en el considerando (5) de de la Directiva marco; y, por otro, los postulados de la UNESCO relativos a la protección y promoción de la cultura.

 

  1. Desafíos: informar, entretener y educar

De la masificación del acceso a las redes comunicacionales y al conocimiento se destacan la presencia cada vez más marcada de los medios digitales y los nuevos formatos para micro-medios[5], que aún merecen un apartado especial en su reconocimiento normativo.

De la puesta en práctica de esta macro política pública -donde se interrelacionan un conjunto de iniciativas activas para el desarrollo educativo y cultural, mediante dispositivos dedicados a informar, entretener y educar-, se evidencia la presencia de un Estado que retoma del espacio perdido en la década del 90 y su rol tutelar en la efectivización de tales derechos reconocidos en aquellos principios planteados por Joseph Stiglitz de no exclusión y no rivalidad propios de la noción básica de “bien público”[6].

Según el Nobel de Economía, la no rivalidad en el consumo implica que, en tanto bien público, el servicio prestado debe llegar a todos los sujetos en condiciones de igualdad; en el caso de los servicios de comunicación audiovisual y de telecomunicaciones compete a la órbita estatal garantizar el acceso a toda la ciudadanía en cualquier lugar geográfico en el que se encuentre. Esto significa que se debe garantizar el derecho y satisfacer la demanda de los habitantes de todo el territorio.

En ambos casos siempre ha sido un desafío a cumplir por los gobiernos de turno. Los escenarios convergentes abastecidos por redes de fibra óptica presentan aún más limitaciones, debido a la complejidad técnica de su implementación en el cableado que aquellos servicios brindados conforme al uso del espectro radioeléctrico. Los incumbentes de los dos sectores industriales se encuentran ligados a diferentes regímenes de licencias, de asignación de frecuencias con rangos finitos y barreras de mercado en cuanto a la ausencia de regulación clara en materia de interconexión.

A su vez, la no exclusión implica que todas las personas puedan consumir los productos propios de tales servicios. Por ejemplo, para el caso argentino, cumplido el plazo pautado para el apagón analógico, estipulado para el 1º de septiembre de 2019, debería haber equipos de televisión con decodificadores del sistema ISDB-T, a los cuales, desde el punto de vista económico, un simple trabajador con un salario mínimo debería podría acceder o, en caso contrario, el Estado debería satisfacer.

En este sentido, la CN en su artículo 75°, inciso 19 considera el desarrollo sociocultural de la población como un derecho humano inalienable acorde a la salvaguarda del derecho a la información, los valores esenciales que protegen la libertad de expresión, entre los que se destacan: expresar, recibir, difundir e investigar informaciones, ideas y opiniones.

Ahora bien, ¿por qué mencionar estas medidas -que parecen desencajadas unas de otras- y relacionarlas con el ámbito de las telecomunicaciones?

En primera instancia, porque la tendencia al abaratamiento en las TIC modificará profundamente la presencia de los principales actores del sector y el Estado tendrá la posibilidad de reformular el esquema de distribución y acceso a las telecomunicaciones. No serán más las empresas quienes detenten el timón de mando y resuelvan, según intereses particulares, las áreas de promoción y desarrollo, sino el Estado quien deba servir como garante de esas instancias de promoción y desarrollo en la implementación de estrategias íntimamente relacionadas con el crecimiento productivo del país, la puesta en valor de la cultura y el reconocimiento de una diversidad identitaria propia de un territorio de vastas dimensiones como el nuestro.

Entre las debilidades y fortalezas planteadas al comienzo de esta ponencia, puede señalarse que el presente es un punto de clivaje donde los Estados nacionales parecen haber recuperado su capacidad de acción.

Las telecomunicaciones, entonces, necesitan ser consideradas de interés público, porque sobre sus plataformas existen medios digitales que deben asumir responsabilidades editoriales; redes sociales que establecen la agenda participan de procesos de formación de opinión pública; formatos audiovisuales novedosos que deben ser considerados como patrimonio cultural; y, desde el punto de vista instrumental, alternativas que rompen con los monopolios naturales -como el telefónico- dado el crecimiento sistemático de las comunicaciones IP, entre otras tantas sorpresas generadas por las cada vez más aceleradas transformaciones cibernéticas.

Según Becerra y Mastrini, el régimen de exclusividad en las licencias y la “ausencia de intervención estatal para garantizar la concurrencia de otros operadores”[7] dejó un mercado estático con 8 millones de líneas, dividido en dos, y una presencia, en 2004, superior al 55% en telefonía celular, constituyendo la facturación de ambos el 62% de la sumatoria de todas las industrias infocomunicacionales[8].

Frente a este elevado grado de concentración, uno de los principales desafíos y dilemas jurídicos será cómo incluir el mundo de la cultura en el ámbito de las telecomunicaciones, y evitar las sanciones o presiones de organismos globales -como la Organización Mundial de Comercio (en adelante, OMC)-, que subsumen la cultura a cuestiones de primacía económica.

Un encrucijada que debe resolver la tensión entre aquellos principios humanitarios sobre los cuales de formuló la LSCA, que entra en situación de doble estándar jurídico cuando se observa que la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), desde 2006[9], colabora con la OMC en la elaboración de un conjunto de herramientas para reglamentar las TIC bajo la órbita de organismos de crédito globales como el Banco Mundial.

En este sentido, invitar a pensar las telecomunicaciones como servicios de interés público consiste en uno de los principales desafíos que se deben tener en cuenta para desarticular no sólo los monopolios del saber sino, también, de quienes controlan los precios y el acceso a las redes troncales de Internet, y, por ende, la dinamización de la cultura y el acceso al conocimiento.

 

  1. Convergencia y políticas públicas

De las alternativas planteadas, el contexto argentino enfrenta un escenario convergente con regulaciones divergentes. La imposibilidad de consensos para el diseño de una “agenda digital” integradora de políticas que armonicen criterios de tendido de redes con la entrega de licencias, frecuencias y circuitos de interconexión de datos. Así, como las trabazones jurídicas desde la sanción de la LSCA, sumado a las dificultades técnicas para el cumplimiento de los planes de obra en la instalación de los trazados de fibra óptica e instalación de torres de comunicación digital (centralizadas bajo la órbita del Ministerio de Planificación Federal) pautadas para 2013 -mismo año de limite judicial para las medidas cautelares presentadas por los actores antes mencionados- e incógnita sobre la llegada a 2019 con un apagón analógico en todo el territorio nacional.

La cuestión de fondo irreductible parece residir en el doble estándar jurídico. La normativa en comunicación audiovisual protege la identidad cultural como principal premisa, mientras que las políticas de la OMC focalizan su agenda de desarrollo en cuestiones puramente económicas. Sus soluciones, como la implementación del Servicio Universal, resultan tangenciales y apuntan sólo a brindar “accesibilidad” a personas con discapacidad o zonas no rentables. Así, la dificultosa distinción entre servicio público y servicio de interés público sigue siendo uno de los ejes del debate. En especial, cuando un organismo perteneciente a la familia de Naciones Unidas como la UIT colabora en instancias de “cooperación técnica” sin reciprocidades concretas con los avances de la OMC, respecto a la promoción de diversidad cultural.

La LSCA lejos está de posicionarse fuera del mundo. Observa los escenarios convergentes, desglosa la regulación del soporte con el tipo de autoridad, en especial en cuanto a la responsabilidad editorial atribuida a la distinción que hace el caso europeo en su definición sobre la actividad cultural; y, por ende, puede aventurarse que no es “creación heroica” como interpretara en uno de sus ensayos el amauta José Carlos Mariátegui. El sabio peruano pensaba en un modelo revolucionario con impronta latinoamericana a comienzos del siglo XX, sobre la cual decía que la construcción heroica no debe ser “ni calco ni copia”.

Algo de copia se observa de las directivas europeas, pero no un calco. Las notas al pie de la LSCA dan cuenta del particularismo de la realidad argentina en su contexto global.

En esta síntesis entre lo particular y lo universal es donde la convergencia no debe verse con ojos europeos. La ley argentina protege la identidad local con cuotas de pantalla, distinciones según tipo de medio (público, público o privado de gestión comercial o sin fines de lucro), como también promueve la generación de y acceso a contenidos con un horizonte pluralista y democrático. Toma como referencia la búsqueda de equilibrios y escapa al mencionado doble estándar antes descrito.

Al igual que la norma europea, no regula contenidos sino el tipo de actividad. En esta clave de lectura todo parece indicar que las telecomunicaciones deberían ser declaradas de interés público para dar un paso hacia una convergencia integral, que proteja la identidad cultural.

Aquí reside el dilema futuro de la LSCA y su contacto con las telecomunicaciones, por estar las últimas liberalizadas y circunscriptas al régimen de la OMC, es allí donde las Naciones Unidas se subsumen al colaborar vía UIT con el liberalismo a ultranza que dejó la Ronda de Uruguay que marcó un punto sin retorno para Argentina, a mediados de la década del 90.

[1] Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2007 (DO L 332 de 18.12.2007), Pág. 27.

[2] Teniendo en cuenta que la radiodifusión era entendida en tanto subespecie de las telecomunicaciones de acuerdo con la Ley Nº 19.798 Nacional de Telecomunicaciones (1972), que fuera modificada en 1980 por el gobierno de facto con el Decreto-Ley 22.285 de Radiodifusión.

[3] En colaboración con doce especialistas, Guillermo Mastrini y Martín Becerra coordinaron un estudio de campo por diez países del Cono Sur que resume en Periodistas y magnates (2006) un mapa sobre la concentración de las industrias culturales en la región. A diferencia de la habitual tarea ensayística de la teoría crítica, los autores introducen datos empíricos, con indicadores que son contrastados en una fase posterior en Los dueños de la palabra (2009). Estas dos publicaciones en serie -con relevamientos en 2000 y 2004- permiten observar una tendencia marcada hacia la concentración en los sectores infocomunicacionales.

 

[4] En este sentido, cabe destacar algunos antecedentes internacionales en la materia. El artículo 11º, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea del año 2000, establece que, entre los derechos, libertades y principios aquí consagrados, “se respetan la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo”. Asimismo, el 15 de diciembre de 2003 la Comisión aprobó una Comunicación sobre el futuro de la política reguladora europea en el sector audiovisual, en la cual se señala que la política de regulación del sector debe proteger determinados intereses públicos, como la diversidad cultural, el derecho a la información, el pluralismo de los medios de comunicación, la protección de los menores y la protección de los consumidores, entre otras medidas.

[5] De acuerdo con Montagu, Pimentel y Groisman, “el mundo de los nuevos medios parece moverse sólo en una dirección: más de todo. (…) A pesar de la continua evolución de la computadora y las tecnologías telecomunicacionales, el micro-medio es notablemente estable. Sólo se mantiene moviéndose de plataforma a plataforma, desde una tecnología a otra. (…) Los micro-medios parecen estar ganando más terreno que nunca. Éstos no competirán exitosamente con los macro-medios pero pueden apoderarse de popularidad”. MONTAGU, Arturo; PIMENTEL, Diego y GROISMAN, Martín. Cultura Digital. Comunicación y sociedad. Editorial Paidós, Buenos Aires, 2004. Págs. 140 y 141.

[6] STIGLITZ, Joseph. E. La economía del sector público. Editorial Antonini Bosch, Barcelona, 1992. Pág. 756.

[7] BECERRA, Martín y MASTRINI, Guillermo (2009). Op. Cit. Pág. 71.

[8] Dividida por los autores en Telefonía Básica (35 %); Telefonía móvil (27%); Televisión paga (14%); publicidad en TV (7%); Publicidad en prensa (6%); Cine (5%); Libro (3%); Disco (2%) y Radio (1%)

[9] ACUERDO DE MARRAKECH. Anexo 1B: Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. Título 6: Anexo sobre Telecomunicaciones del AGCS. Disponible en: http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/26-gats_02_s.htm#anntel6

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Acerca de mariaclaraguida

Profesora de Educación Media y Superior en Ciencias de la Comunicación Social (UBA). Especialista en telecomunicaciones y políticas públicas de información y comunicación. Docente e investigadora. Asesora en el Honorable Senado de la Nación. Ver todas las entradas de mariaclaraguida

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